Los
disímiles criterios entre la provincia y los municipios respecto al dominio y
jurisdicción de las riberas y las playas, han tenido a la Municipalidad del
Partido de General Pueyrredon como la más ferviente defensora de la autonomía
de las comunas respecto a este importante tema.
Desde
comienzos del siglo pasado, numerosas administraciones con sede en la ciudad de
Mar del Plata han registrado en ese sentido diversos y relevantes hechos que
dieron lugar a una conflictiva relación entre la Provincia y dicho municipio.
La negativa a reconocer la jurisdicción municipal de las playas -sostenida por
distintos gobiernos bonaerenses-, fue considerada un avance sobre la autonomía
de la Municipalidad y ha perdurado hasta la actualidad como una cuestión
política aún no resuelta.
Se
debe destacar que han sido las diversas administraciones comunales socialistas
quienes han reclamado con mayor vehemencia respecto a la defensa de los
intereses locales en relación con éste tema. Las intendencias de Teodoro
Bronzini, Rufino Inda, Juan Fava, Jorge R. Lombardo y Luis N. Fabrizio, se han
destacado –entre otros muchos aspectos de sus relevantes administraciones-, por
sus inclaudicables reclamos hacia la provincia ante todo intento o cuestión
irresuelta que supusiera un menoscabo a la autonomía municipal. La insistencia
en pos del reconocimiento del dominio y la jurisdicción comunal sobre las
playas -en particular-, constituyó no sólo una acción coherente con sus
principios ideológicos y programáticos, sino una posición reivindicada y
sustentada con innumerables antecedentes de carácter legislativo y avalada por
la jurisprudencia
A
continuación se mostrara la temática sobre la que que han trabajado todos los
intendentes socialistas. A continuación,
mostramos el siguiente detalle:
PROYECTO DE LEY
EL
Senado y la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, sancionan con
fuerza de
LEY
Artículo
1: El Poder Ejecutivo dispondrá, en observancia de los preceptos
constitucionales que garantizan la autonomía municipal y las leyes que asignan
a las comunas el dominio de tierras fiscales y la administración de los
intereses y servicios locales, la transferencia a los municipios de aquellos
inmuebles, funciones y servicios actualmente a cargo del Estado Provincial,
ubicados en las playas y riberas del mar, ríos, lagunas, arroyos y espejos de
agua, que por su índole son propios de la competencia municipal o estén
situados en terrenos que correspondan al dominio de las comunas.
Artículo
2: Establécese que son de dominio público de las municipalidades:
a) Las playas y riberas internas del mar y de
los ríos.
b) Las playas y riberas externas del mar y de
los ríos, que no sean propiedad del estado nacional o de particulares.
c) Las playas y riberas de los arroyos,
lagunas y espejos de agua, que no sean propiedad de particulares.
Artículo
3: A efectos de la presente, entiéndase por:
a) Línea de Ribera: es la demarcación
realizada por la Provincia de Buenos Aires a fin de determinar y fijar los
límites del dominio público del estado y a la vez servir de deslinde de las
propiedades contiguas. La línea de ribera marítima contempla la cota nivel de
las altas mareas normales, a partir de
la totalidad de los fenómenos naturales que por su importancia y regularidad
pasan a convertirse en fenómenos normales. La línea de ribera fluvial y lagunar
contempla las crecidas medias ordinarias de sus aguas. En ambos casos esta se
adapta al rasgo geomorfológico generado por las acciones humanas.
b) Playas y riberas internas del mar y de los
ríos: son las extensiones de tierra que las aguas bañan o desocupan, hasta el
límite establecido por la línea de ribera.
c) Playas y riberas externas del mar y de
los ríos: son las extensiones de tierra colindantes con los sectores indicados
en el inciso anterior, separados de estos por la línea de ribera.
Artículo
4: Reconócese a las municipalidades, por medio de la presente ley, el derecho a
la administración, explotación, uso y goce de las playas y riberas, marítimas,
de los ríos, arroyos, lagunas y espejos de agua, que se encuentren dentro de
sus respectivos límites territoriales.
Artículo
5: Transfiérase la totalidad de las Unidades Turístico - Recreativas Fiscales,
así como los establecimientos y construcciones afectadas a usos deportivos,
culturales y de servicios, ubicados en los sectores mencionados, a los
municipios en que se encuentran.
Artículo
6: Transfiérase el dominio y efectúese la inscripción respectiva de las
superficies correspondientes a los bienes inmuebles indicados en los artículos
precedentes.
Artículo
7: Si los bienes referidos se encontraren adjudicados a terceros, la
transferencia de la administración de los mismos al municipio se producirá en
forma inmediata, continuándose la relación contractual originalmente establecida
entre el particular y la Provincia.
Artículo
8: Las Municipalidades quedan autorizadas a explotar por sí o por medio de
terceros, los bienes a que se refiere la presente Ley, con fines directos o
vinculados a los señalados en el artículo 5º.
Artículo
9: El Poder Ejecutivo, a través de sus dependencias competentes, realizará las
gestiones ante los organismos nacionales, a fin de lograr la transferencia de
éstos a la Provincia de Buenos Aires, y de la provincia a los municipios, de
las superficies fiscales ubicadas en el frente marítimo y fluvial que no están
afectadas a usos específicos del Estado nacional.
Artículo
10: Corresponde a los Concejos Deliberantes conceder los permisos de uso de los
bienes mencionados, los que deberán otorgarse observándose el procedimiento
fijado por la Ley de Contabilidad, y conforme a la reglamentación que
establecen las ordenanzas respectivas.
Artículo
11: Las concesiones para la explotación turística y recreativa de los sectores
de playas y riberas, podrán autorizarse siempre que la superficie a otorgarse
asegure un setenta y cinco por ciento (75%), como mínimo, de espacio público
libre. No se admitirán concesiones en los sectores que por sus características
ambientales o de utilización comunitaria desaconsejen tales explotaciones.
Artículo
12: La extracción de suelos y minerales de los sectores de playas y riberas,
quedará sujeta a las disposiciones de los organismos provinciales competentes.
Artículo
13: Las actuales concesiones de uso otorgada por la Provincia caducarán a la
fecha de vencimiento, cuando estuviere establecida, o a los ciento ochenta
(180) días de promulgada la presente ley, cuando no se hubiere fijado
expresamente en el respectivo contrato de concesión.
Artículo
14: Las transferencias a concretar se efectuarán sin cargo alguno y
comprenderán:
a) El dominio, uso y todo otro derecho -
cualquiera sea su origen- que el Estado Provincial tenga sobre inmuebles y sus
accesorios.
b) Los bienes muebles que según constancias o
inventarios se encuentran afectados a los inmuebles a ser transferidos.
c) Los derechos, acciones y obligaciones
referentes a los bienes que se transfieran.
d) Los contratos de locación de cosas, obras
y servicios, y los derechos y obligaciones que de ellos emerjan, prestando la
Provincia la garantía suficiente sobre las consecuencias de las relaciones que
hubieran tenido efecto vinculante, con anterioridad a la transferencia del
dominio.
Artículo
15: Para todo lo relacionado con la asistencia financiera a los municipios, así
como el traspaso del personal provincial, será de aplicación la Ley 9347.
Artículo
16: Las municipalidades serán puestas en posesión de los bienes transferidos
antes de los ciento ochenta (180) días de sancionada la presente. Desde ese momento
continuarán con los derechos y obligaciones emergentes de las relaciones
contractuales vinculadas con los inmuebles transferidos.
Artículo
17: Las municipalidades ejercerán -y por medio de la presente se le delegan-
todas las facultades y potestades que fueren necesarias para la eficiente
atención de los bienes que se le transfieren y de los servicios que los mismos
prestan, estando obligadas a realizarlos en forma regular y continua.
Artículo
18: Los bienes inmuebles cuyo dominio se transfiera no podrán ser enajenados,
total o parcialmente, por los municipios; esta condición deberá constar en las
correspondientes escrituras traslativas. Su incumplimiento provocará su
automática restitución al dominio provincial.
Artículo
19: Las municipalidades deberán garantizar la protección del medio ambiente
costero, tanto a nivel local como regional, así como la restauración de las
áreas degradadas correspondientes a los sectores transferidos.
Artículo
20: Los proyectos de infraestructura y actividades en los mencionados sectores,
deberán contemplar los planes de manejo costero a nivel regional, a efectos de
evitar alteraciones ambientales más allá de los límites de cada municipio.
Dichos proyectos deberán ajustarse a los criterios y marco normativo particular
establecido por los organismos provinciales competentes en materia de
planificación, ordenamiento territorial y protección del medio ambiente.
Artículo
21: Las comunas no admitirán intervenciones antrópicas que puedan significar
efectos negativos sobre la flora, fauna o el medio físico de los ecosistemas.
Tendrán carácter de obligatorias las evaluaciones de impacto ambiental, previas
a toda obra de infraestructura o equipamiento que, por su magnitud o
características particulares, pueda afectar a dichos sectores.
Artículo
22: Los recursos que obtengan las municipalidades, provenientes de la
explotación de los bienes transferidos, serán destinados a la preservación de
las áreas naturales, al mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura y el
equipamiento turístico – recreativo, y a otros fines comunitarios similares.
Artículo
23: Las municipalidades respetarán los derechos de terceros emergentes de los
convenios que hubiera celebrado la Provincia en relación con los bienes que se
transfieran y de los servicios que los mismos prestan. Pero las consecuencias
de las acciones litigiosas sean
administrativas o judiciales - quedarán a cargo de la Provincia quien asumirá
toda la responsabilidad patrimonial de las resultancias de los mismos.
Artículo
24: El Poder Ejecutivo prestará a los municipios la asistencia técnica
necesaria para el cumplimiento de las funciones, servicios y obligaciones que
por la aplicación de esta ley se les transfiere.
Artículo
25: Las dependencias competentes del Poder Ejecutivo realizarán, en forma
conjunta con las respectivas municipalidades, las mensuras y deslinde de las
superficies objeto de transferencia.
Artículo
26: Los Organismos Técnicos Competentes inscribirán a nombre de las respectivas
municipalidades, los inmuebles que se transfieran en virtud de lo dispuesto en
la presente ley.
Artículo
27: El Poder Ejecutivo entregará oportunamente a las municipalidades, todos los
antecedentes de dominio y planillas de registro patrimonial de los bienes
transferidos y legajos o contratos de cada unidad, con la debida intervención
de los organismos competentes.
Artículo
28: Cuando se verifique incumplimientos por parte de un Municipio con
respecto al obligaciones establecidas en
la presente, el mismo deberá proceder a normalizar la situación, caso contrario
se restituirá el bien afectado a la Provincia.
Artículo
29: Las Municipalidades referidas deberán comunicar al Poder Ejecutivo el
acogimiento a la presente ley. El Poder Ejecutivo, en un plazo no mayor de
noventa (90) días, deberá efectivizar las transferencias de las
administraciones que prevé‚ la presente.
Artículo
30: Los municipios que por razones técnicas o presupuestarias no pudieran tomar
a su cargo la administración de los bienes transferidos, podrán acordar con la
provincia o con organismos regionales o comunales, su prestación, control,
explotación y mantenimiento.
Artículo
31: Autorizase al Poder Ejecutivo a efectuar las modificaciones y
reestructuraciones presupuestarias que sean necesarias para el cumplimiento de
la presente ley.
Artículo
32: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Introducción
Una
larga y siempre renovada desinteligencia entre la provincia y diversos
municipios del litoral atlántico y de las costas de los ríos navegables, se ha
venido desarrollando desde las primeras décadas del siglo pasado.
El
conflicto se centra en la determinación de los títulos respectivos al dominio y
a la jurisdicción de las playas y riberas del mar, así como de las riberas de
los ríos; cuestión que también se ha reiterado con respecto a las riberas de
las lagunas.
Si
bien no existen mayores problemas de interpretación cuando se trata de terrenos
ribereños propiedad de particulares, sucede todo lo contrario cuando se trata
de tierras fiscales.
La
elucidación de estas controversias, en la que quedan implicados factores
políticos, administrativos, ambientales, económicos y sociales; pasa por la
revisión de innumerables antecedentes legislativos y jurídicos.
Esta
cuestión no se circunscribe a una simple definición de delimitación
jurisdiccional, por el contrario trasciende ese marco al vincularse con otro
aspecto no menos importante: la determinación de una real política de
descentralización de funciones ejercidas por organismos provinciales.
El
asegurar el régimen municipal, afianzando la autonomía política de los
Partidos, significa, entre otras cosas, delimitar su patrimonio. De tal forma,
la posibilidad de que sean los municipios quienes tengan a su cargo los
inmuebles fiscales, permite una administración más eficiente gracias a la
inmediatez en la toma de decisiones.
Igualmente,
con el paso del tiempo, numerosas funciones y servicios que anteriormente tomó
a su cargo la provincia, originadas en la falta de desarrollo de los municipios
en que se situaban los equipamientos urbanos, han perdido en la actualidad su
razón de ser en lo que atañe al manejo centralizado por parte de la
Gobernación.
El
otorgar las facultades necesarias para la atención eficaz de todos los
intereses y servicios locales, tal como lo establece la Constitución de la
Provincia de Buenos Aires, es un compromiso que la Legislatura debe traducir en
hechos concretos.
La
evolución de los municipios costeros, especialmente de aquellos que contaban
con pueblos ribereños, derivó, con el transcurso de los años, en una serie de
situaciones conflictivas entre las mencionadas comunas y la Provincia de Buenos
Aires. En ese sentido fue el Partido de General Pueyrredon, el primero en tener
un importante desarrollo en el litoral atlántico, el eje de una disputa aún no
resuelta respecto al dominio y jurisdicción de los sectores costeros.
Tomando
como ejemplo el municipio citado precedentemente, cabe destacar que, al revisar
el proceso histórico en el que se fueron desencadenando las controversias,
surgen una serie de circunstancias que sin lugar a dudas han influenciado para
impedir una evolución más lógica de los hechos.
Hasta
las primeras décadas del siglo XX, dicha comuna ejerció sin ningún tipo de
objeciones por parte de la provincia, lo que consideró libre de toda discusión:
el dominio y la jurisdicción sobre sus playas y riberas marítimas.
Es
importante resaltar que existió una total coherencia en el accionar de los
diversos componentes de los Departamentos Deliberativo y Ejecutivo del citado
municipio. Más aún, existió similitud entre los criterios aplicados tanto por
las autoridades elegidas como por los comisionados designados por el gobierno
provincial. En este último caso es necesario destacar que lo actuado por los
delegados del gobernador, era revisado y aprobado por los funcionarios del
Poder Ejecutivo.
Numerosos
actos de gobierno, traducidos en ordenanzas, decretos, resoluciones, notas y
actas de la Municipalidad del Partido de General Pueyrredon, han quedado como
testimonio de lo expresado: reglamentación de actividades, imposición de
nomenclaturas, ordenanzas impositivas, obras públicas realizada en los
balnearios, permisos y concesiones de uso de dichos sectores.
El
año 1910, en que se sanciona y promulga la Ley Provincial Nº 3229, relacionada
con la construcción de la Rambla Bristol, marca el punto de inicio de los
conflictos entre la comuna y la provincia. El factor subyacente de este proceso
estuvo determinado por la influencia ejercida por aquellos que, habitantes
durante los meses de verano en Mar del Plata donde habían construido sus
residencias, poseían fuertes vinculaciones con los grupos de poder político y
económico en las primeras décadas del pasado siglo.
Sus
influencias derivaron en acciones, tanto del gobierno nacional como del
provincial, que en la práctica representaron un avasallamiento de la autonomía
del municipio local. La construcción de la mencionada rambla, así como la que
posteriormente le sustituyó, y las concesiones otorgadas por la Gobernación en
forma directa para el uso de las playas, fueron algunos de los actos que
llevaron a la comuna marplatense a declarar repetidamente la existencia de
conflicto de poderes.
Esta
extralimitación de las autoridades provinciales, derivó en una situación que
con el transcurso de los años se volvió más controvertible: la provincia
encargándose de concesionar sectores de playas, función que sin ningún problema
podía cumplir la comuna. De igual forma, el mantenimiento de sectores de ribera
(veredas, cordones, paseos, ramblas, y otros), ha estado a cargo de manera
incomprensible en forma directa por la provincia.
Los
reiterados cambios de gobierno -en su mayoría de facto- que se sucedieron
durante décadas en nuestro país, imposibilitaron corregir esta situación.
Numerosas iniciativas destinadas a transferir este tipo de funciones a los
municipios, si bien fueron puestas en vigencia, tuvieron una aplicación efímera
debido a las circunstancias mencionadas.
Las
Leyes Provinciales Nº 6217 "Régimen de Explotación de Balnearios", y
Nº 7859 "Descentralización Administrativas para las Municipalidades",
son ejemplo de lo anteriormente expresado. A estas se deben agregar las Leyes
Provinciales Nº 9347 "Municipalización de funciones y Servicios", y
Nº 9533 "Régimen de los Inmuebles del Dominio Municipal y Provincial",
en este último caso con disposiciones precisas respecto a la transferencia de
sectores a las comunas.
De
igual forma, cabe destacar que en la Legislatura existieron varios proyectos
destinados a cubrir estos aspectos, aunque en todos los casos en forma parcial.
La perdurabilidad del dominio y la administración de las playas y riberas por
parte de la provincia, aparece a comienzos del siglo XXI como un manifiesto
anacronismo, contrario al principio de la autonomía municipal y a toda razón de
eficiencia en el manejo de la cosa pública.
La
descentralización de funciones y servicios está considerada desde hace ya
muchas décadas como la mejor forma de gestionar los recursos del Estado.
Antecedentes Municipales
Los
disímiles criterios entre la provincia y los municipios respecto al dominio y
jurisdicción de las riberas y las playas, han tenido a la Municipalidad del
Partido de General Pueyrredon como la más ferviente defensora de la autonomía
de las comunas respecto a este importante tema,
Desde
comienzos del siglo pasado, numerosas administraciones con sede en la ciudad de
Mar del Plata han registrado en ese sentido diversos y relevantes hechos que
dieron lugar a una conflictiva relación entre la Provincia y dicho municipio.
La negativa a reconocer la jurisdicción municipal de las playas -sostenida por
distintos gobiernos bonaerenses-, fue considerada un avance sobre la autonomía
de la Municipalidad y ha perdurado hasta la actualidad como una cuestión
política aún no resuelta.
Se debe destacar que han sido las diversas
administraciones comunales socialistas quienes han reclamado con mayor
vehemencia respecto a la defensa de los intereses locales en relación con éste
tema. Las intendencias de Teodoro Bronzini, Rufino Inda, Juan Fava, Jorge R.
Lombardo y Luis N. Fabrizio, se han destacado –entre otros muchos aspectos de
sus relevantes administraciones-, por sus inclaudicables reclamos hacia la
provincia ante todo intento o cuestión irresuelta que supusiera un menoscabo a
la autonomía municipal. La insistencia en pos del reconocimiento del dominio y
la jurisdicción comunal sobre las playas -en particular-, constituyó no sólo
una acción coherente con sus principios ideológicos y programáticos, sino una
posición reivindicada y sustentada con innumerables antecedentes de carácter
legislativo y avalada por la jurisprudencia.
Uno
de los primeros enfrentamientos al respecto ocurrió en el año 1921 cuando el
Poder Ejecutivo provincial dictó -durante el gobierno del señor Monteverde-, un
decreto que afectó a todas las Municipalidades que tenían riberas sobre las
costas del Atlántico y del Río de la Plata. En una reunión de municipalidades,
el Señor Rufino Inda realizó una presentación reclamando ante tales hechos en
los siguientes términos: “Dice el gobierno de la Provincia, en ese decreto, que
las Municipalidades no tienen jurisdicción para la explotación de las riberas,
mientras que la Carta Orgánica, ley Provincial, dice otra cosa distinta. Es una
cuestión que está planteada y que, posiblemente, va a tener que dilucidarse de
acuerdo con lo resuelto en una entrevista que he tenido con el señor gobernador
hace poco tiempo, llevándola a los estrados de la justicia.”
Fue
interrumpido por el señor representante de la Municipalidad de Bahía Blanca,
concejal Enrique Rayces, quién dijo: “Es para hacer una referencia que tal vez
pueda ser útil al señor Intendente.
Bahía Blanca tuvo una cuestión análoga con el Gobierno de la Nación, y,
por decreto del Poder Ejecutivo, se estableció que la Municipalidad era la
única que podía hacer concesiones sobre las playas municipales. Esto sucedió a raíz de un permiso que
solicitaba el ferrocarril al puerto Belgrano, a fin de explotar un balneario, y
con otro balneario que se explota en las inmediaciones de Puerto Galván.”
Ante
ello Rufino Inda expresó: “Hay varios decretos del Gobierno de la Nación en ese
sentido. Sin embrago, la Provincia ha formado un expediente en estos momentos
respecto a las playas de Mar del Plata y la administración de la rambla está
citando a los concesionarios para obligarlos a pronunciarse en favor de la
Provincia. Es un hecho que yo he
denunciado al gobierno hace pocos días, y el asunto se ha paralizado. El decreto a que me he referido al principio
afecta a varias Municipalidades, las que deberán ponerse en guardia contra este
avance”.
La posición del Partido de General
Pueyrredon
Desde
su banca en el H. Concejo Deliberante, Rufino Inda fundamentaba su posición en
los siguientes términos: “Nuestro país ha vivido poco aún y su vida en las
costas ha sido poco activa. Recién ahora algunos pueblos de importancia
empiezan a llamar la atención por su desarrollo dentro de la Provincia de
Buenos Aires, donde pueden plantearse cuestiones de esta índole, ya que en el
resto de las costas que se extienden en nuestro país no podría discutirse la
jurisdicción nacional por tratarse de gobernaciones dependientes directamente
de aquel gobierno.
No
existe, pues, ni tradición ni antecedentes judiciales y es por ello que la
justicia deberá pronunciarse para colocar las cosas en su verdadero lugar. Pero
si no existen ni antecedentes ni tradición, existen en cambio algunas opiniones
de innegable valor jurídico. Tales las del doctor Estanislao S. Zeballos,
distinguido constitucionalista argentino, con quien he tenido oportunidad de
hablar repetidas veces sobre este asunto, habiendo manifestado siempre su
convicción absoluta de que la jurisdicción de las playas corresponde al
municipio.”
Por
aquellos años, el senador Provincial Fonrouge -profesor también de derecho-,
con motivo de discutirse la Cámara de que formaba parte precisamente un asunto
relativo a las playas de Mar del Plata, la concesión que el gobierno de la
Provincia pretendía dar al señor Marcos I. Agrelo, de una parcela de playa
frente al Club Mar del Plata, la cual tomaba parte de la ribera que ocupaba la
concesión Lavorante dada por la Municipalidad, decía: “Yo no estoy de acuerdo
con la interpretación que se ha dado por algunos señores senadores al decreto
del ex presidente Pellegrini. Yo creo que la mente del decreto está
expresamente determinada, no solo en los fundamentos, sino en las palabras
empleadas en el decreto mismo, y de ellas surge que no tiene otro alcance que
el indicado por el senador Biocca. Pero
lo que no dice ese decreto, es si la atribución que indudablemente es del
estado federal de Buenos Aires con respecto al asunto que motiva la discusión,
es exclusiva o privada del gobierno de la Provincia.
El
precepto constitucional es muy claro. El
dominio del Estado nacional se refiere solamente al libre tránsito, el acuerdo
de obras portuarias, establecimiento de aduanas, policía fluvial, prefecturas,
seguridad fronteriza, etc.; y nada
más. Pero no dice el decreto del presidente
Pellegrini que la jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires o del Estado
Federal, hablando en términos generales, sea excluyente de la que pudiera
corresponderle al municipio.
Con
respecto a este asunto, señor presidente, los antecedentes que podrían
invocarse no son, a mi juicio, los que se han citado en el debate, porque si
algunos en realidad existen, se han producido por error, y no puede invocarse
nunca como antecedente, lo que tiene por base un error.
Con
respecto a esta materia, los americanos, de quienes se han tomado las
disposiciones referentes a la legislación municipal, son contrarios a la tesis
que sustenta la mayoría de la comisión.
En veintitantas constituciones de los estados federales americanos se
prohibe a las Legislaturas otorgar concesiones, o “bills” privadas - como las
llaman - para determinadas Municipalidades o municipios, sino para la
generalidad de las Municipalidades. De
manera que estos antecedentes americanos, sobre todo el de la Constitución de
Masachussets - de donde se han tomado la mayor parte de las disposiciones de
nuestra ley orgánica y del régimen municipal por la constituyente que sancionó
la Constitución vigente, son contrarios a la tesis que sustenta la comisión.
Sería
muy interesante establecer de una manera clara si la Legislatura, dentro de los
municipios constituidos y reconocidos por las leyes vigentes, puede otorgar
concesiones particulares. Si fuera así,
las atribuciones de la Legislatura serían excepcionales, y es sabido que en
todo régimen constitucional ningún poder puede arrogarse facultades que la
Constitución no le otorga, invadiendo la jurisdicción y autonomía acordados por
la misma Constitución a otros poderes.
De
esta manera, mañana, con el mismo derecho, la Legislatura podría dictar otra
cantidad de leyes, concediendo la explotación de negocios particulares, los
cuales en nuestro régimen constitucional juegan el mimo papel en la Provincia
de Buenos Aires, que las Provincias con respecto a la Nación.
No
podría nunca la Nación otorgar la concesión del balneario en Mar del Playa, a
que se alude en este proyecto, precisamente por las mismas razones que yo
entiendo que la Legislatura no puede acordarla sin ponerlo en conocimiento o
dar noticias de ello a la Municipalidad de Mar del Plata.
Es
preciso darse cuenta de que no se trata de un asunto de interés general; que no se trata de una vía de comunicación,
ni de un canal, ni de un camino, ni de un ferrocarril, ni de un tranvía, ni de
un teléfono, ni de un telégrafo; que se
trata de una industria o de un negocio privado que va a ser explotado
particularmente dentro del municipio de Mar del Plata. Por eso creo que la
facultad jurisdiccional de la Legislatura no alcanza para otorgar concesiones
de esta índole.
Desde
luego, señor presidente, no está en mi ánimo hacer oposición al proyecto; y para demostrarlo, voy a proponer a la
comisión que admita un agregado al artículo primero, la cláusula ‘condicional’,
esto es, sin perjuicio de los derechos que pudieran corresponder a la
Municipalidad de Mar del Plata; de esta manera propendería a que se realizara
esta obra de embellecimiento de esa ciudad, que va a acusar un progreso mayor,
sin exponer por otra parte a la Provincia a un posible arbitraje o a un pleito
futuro, por los conflictos que pudieran originarse. Dejo, así, sucintamente
expuestos los conceptos que deseaba expresar con respecto a este asunto, y
formulado el pedido a la comisión de que acepte el agregado propuesto.”
Conviene
también hacer notar las palabras pronunciadas en aquella oportunidad por el
señor senador Camet, que en antecedentes de lo que realmente ocurría en aquel
momento, manifestó:
“Hay
otra cuestión, señor presidente, muy importante, que se presenta en este
asunto, y es que, además de que habría que esperar el tiempo necesario para que
se resolviera lo referente a la desviación del arroyo, hay que tener en cuenta
que el señor Lavorante, que compró hace varios años la concesión del muelle de
pesca, ha solicitado de la Municipalidad de Mar del Plata una concesión de
playa que no se ha despachado todavía, pero que tengo la seguridad de que si no
se ha hecho ya se hará en estos días.
Este señor está resuelto a llevar el asunto
ante la Suprema Corte de la Nación, porque cree -yo también lo creo así-, que
la Municipalidad de General Pueyrredon es la única que puede legislar sobre esa
parte de la rambla y muelle. Si esta jurisdicción fuera invadida por el
gobierno de la Provincia, se produciría un nuevo conflicto”.
Al
respecto, Rufino Inda expresaba: “La misma Provincia ha reconocido siempre la
jurisdicción municipal. Podrían sumarse a estas otras opiniones que corroboran
las anteriores, pero lo estimo innecesario para llevar al ánimo de los señores
concejales la certidumbre de la necesidad de votar este proyecto, cuando el
propio gobierno de la Provincia le ha reconocido siempre el derecho de legislar
y explotar las playas.
La
ley de construcción de la Rambla Bristol, que fue ampliamente debatida desde el
punto de vista jurídico y legal, reconoció la jurisdicción de la Municipalidad.
Prueba concluyente de ello es la lectura del texto de la ley del 4 de marzo de
1910, en sus artículos quinto y sexto: ‘Art. 5° - El Poder Ejecutivo gestionará
de quien corresponda la cesión de los terrenos a que se refiere el Art. 2° de
la presente, así como la de la rambla actual, impuestos y alquileres sobre la
misma, etc., obligándose a entregar al tesoro de la comuna los sobrantes
anuales que quedaren por el concepto expresado, una vez cubierto el servicio de
renta y amortización del empréstito contraído. Art. 6° - Una vez verificada la
cancelación del empréstito, el Poder Ejecutivo devolverá a la Municipalidad de
General Pueyrredon los terrenos anexos a la rambla, que le hubiere cedido, con
los edificios, obras de arte, etc., construidos y sin cargo alguno para dicha
comuna. Se entregará asimismo y anualmente, el 50% del producido por concepto
de impuestos y alquileres de la nueva rambla’.
En
este punto, haciendo una breve digresión, deseo decir también que, a parte del
asunto de fondo que en este momento se plantea, existe otro también importante
que la Municipalidad deberá encarar: el
que se refiere a la falta de cumplimiento de la ley de la rambla, que hace años
da un considerable superávit después de cubrir su administración y el costo de
intereses y amortización del empréstito contraído.
El
gobierno de la Provincia ha reconocido también la jurisdicción municipal sobre
las playas y terrenos circundantes, al autorizar en el año 1913 al ex
comisionado Cesar A. Ceretti a entregar a la primitiva comisión de la rambla,
que presidía el señor Ezequiel P. Paz, los terrenos del Paseo General Paz. El
decreto de resolución está concebido en los términos siguientes: ‘La Plata,
diciembre 2 de 1912. - Visto lo solicitado por el comisionado municipal de
General Pueyrredon, el PE, resuelve:
Autorizar al expresado comisionado para conceder a la comisión de la
rambla de esa ciudad la incorporación a la zona de acción de la misma, de los
jardines públicos llamados Paseo General Paz, en la forma que establece el
artículo 2° de la ley del 4 de marzo de 1910.
Hágase saber. - Es copia. - (firmado):
De la Serna; Francisco Uriburu’.
Evidentemente
esta cesión no tiene ningún valor, por cuanto el PE no pudo otorgarla sino las
autoridades legales constituidas, pero la forma en que está hecho el decreto -y
eso es lo que queremos demostrar- dice acabadamente la opinión del gobierno que
reconocía la jurisdicción municipal, pues de lo contrario, no debió autorizar
al comisionado a hacer la entrega del paseo, sino que pudo hacerlo
directamente.
Por
último el mismo gobernador actual, que discute en estos momentos a la
Municipalidad derechos sobre las riberas, ha reconocido esos derechos como
interventor de la misma Provincia en el año 1917, al hacer una entrega al ex
comisionado Álzaga de la suma de 70.000 pesos en cumplimiento de la ley de la
Rambla.
A
ese respecto conviene leer el decreto respectivo, porque hace importantes
consideraciones acerca de la situación financiera de la comuna, para terminar
cumpliendo con la ley que reconoce esa jurisdicción: ‘La Plata, diciembre 28 -
1917. Señor comisionado municipal de General Pueyrredon. Tengo el agrado de
dirigirme a usted trascribiéndole para su conocimiento y demás efectos, el
siguiente decreto: La Plata, diciembre 21 de 1917. Considerando:
Que
de la exposición presentada por el señor comisionado municipal de General
Pueyrredon (Mar del Plata) se constata la difícil situación financiera por que
atraviesa esa comuna, con un presupuesto desequilibrado, con sus rentas
totalmente agotadas, y con una deuda flotante enorme, en relación a su
capacidad económica;
Que
la empresa que provee de luz y corriente eléctrica a la ciudad de Mar del Plata
es acreedora de la suma de $ 200.091 m/n, representada por la cuenta corriente,
por documentos ejecutivos vencidos y protestados algunos, próximos a vencer,
otros, y por el contrato que aprobó el Poder Ejecutivo en noviembre de 1915,
por el cual son afectados los porcentajes de los impuestos fiscales, que
corresponden a dicho distrito, hasta cubrir la suma de noventa y un mil
quinientos diecisiete pesos con veinticuatro centavos m/n, de la cual ha
percibido hasta la fecha la suma de cincuenta y un mil quinientos diecisiete
pesos con veinticuatro centavos m/n;
Que
dicha empresa reclama el arreglo de la deuda atrasada, y exige a la vez, que se
le den garantías para el pago en el futuro, agregando que de otro modo, se verá
imposibilitada de continuar haciendo el servicio público de alumbrado y
corriente eléctrica;
Que
otra de las obligaciones que pesan sobra la Municipalidad consiste en los
jornales adeudados, que suman cuarenta y seis mil novecientos cincuenta y un
pesos con ochenta y seis centavos m/n, lo que ha motivado la presentación de
los obreros y peones de las cuadrillas a su servicio, con un pliego de
condiciones, que deberá considerar el señor comisionado;
Que
el problema que se ofrece a la actual autoridad municipal de Mar del Plata, de
no tener solución inmediata, puede ser motivo de graves trastornos, que es
indispensable evitar;
Que
por la naturaleza de excepción, que crea la exigencia de servicios extraordinarios,
como los que impone la temporada balnearia, las finanzas de la comuna de Mar
del Plata tienen que resentirse, máximo si su manejo no lo preside un criterio
de prudencia y economía, respecto de todos aquellos gastos superfluos o que
pueden limitarse, sin perjuicio para el servicio público;
Que
de acuerdo a las instrucciones impartidas, el señor comisionado ha iniciado el
estudio del presupuesto para el próximo ejercicio; pero, por mucho que sea el
ahorro que se imponga, la magnitud de la deuda le impedirá destinar sumas
suficientes a su cancelación;
Que
por lo pronto, para atender las exigencias de los acreedores, necesita la suma
de noventa mil pesos m/n, a base de la cual podrá realizar arreglos para el
pago del resto, y dada la carencia de recursos y la situación apremiante por
que pasa, la solicita de la administración central;
Que
de los antecedentes que se han requerido, con el propósito de concurrir a la
solución de las dificultades de que se ha hecho mérito, resulta: a) que la administración,
hecha la liquidación de los porcentajes de impuestos fiscales y cumplido el
contrato existente con la empresa de luz eléctrica, solo podrá girar la suma de
veinte mil pesos m/n (20.000); b) que estableciendo el artículo 6°, de la ley
de marzo 4 de 1921, que el cincuenta por ciento del producido por concepto de
impuestos y alquileres de la rambla de Mar del Plata, será entregado a la
Municipalidad, si bien esto deberá hacerse, una vez verificada la cancelación
del empréstito de construcción, puede tomarse de ese recurso la suma de setenta
mil pesos m/n, que con la anterior completan la que necesita la Municipalidad
de General Pueyrredon (Mar del Plata) con carácter urgente e impostergable, y
entregarse en forma de anticipo y con cargo de devolución en la oportunidad
prescrita por esa disposición legal.
Por
lo expuesto, en ejercicio de las funciones que le han sido encomendadas, el
interventor nacional, en acuerdo general de ministro, decreta:
Art.
1° - por el Ministerio de Hacienda se girará al comisionado municipal de
General Pueyrredon, en la forma de práctica, la suma de veinte mil pesos con
cargo de los porcentajes de impuestos fiscales que le correspondan a esa
comuna, de acuerdo con la ley de octubre 30 de 1911.
Art.
2° - Autorizase al señor director general de la rambla de Mar del Plata para
que entregue al mismo comisionado la suma de setenta mil pesos m/n, del
producido de la actual temporada, en las condiciones prevenidas en el último
considerando del presente decreto.
Art.
3° - El comisionado municipal, llevará a cabo el arreglo definitivo de las
deudas pendientes, de manera que su servicio pueda hacerse con los recursos de
la comuna, y comunicará el resultado al Ministerio de Gobierno.
Art.
4° - Comuníquese, publíquese y dese al Registro y Boletín Oficial. José Luis
Cantilo; José O. Casás; Andrés Ferreyra (hijo); Alberto de Bary.
Si
todos esos documentos no fueran lo suficientemente claros para testimoniar cual
fue hasta ahora la opinión de la Provincia en cuanto se refiere a las playas,
podemos citar la disposición del artículo 52, Inciso 6 de la Carta Orgánica de
las Municipalidades, ley también Provincial, que da como de las comunas los
derechos de extracción de arena de la ribera del mar. Ahora la Provincia
desconoce la jurisdicción de la comuna.
Pero
el P.E., actual, basado en los términos de un decreto de fecha 24 de noviembre
de 1921, dado durante el gobierno del señor Monteverde y el ministerio del
señor Carril, desconoce ahora la jurisdicción que siempre reconoció.
El
decreto, que hace una larga serie de consideraciones caprichosas, a raíz de
algunos pedidos de permiso para edificar en concesiones dadas por la
Municipalidad en la playa Saint James, termina en su parte dispositiva
diciendo:
Art.
1° - En lo sucesivo las concesiones de cualquier clase en las playas o riberas
del mar o de los ríos que formen parte del territorio de la Provincia, solo
podrán ser acordadas por el Poder Ejecutivo con arreglo al derecho
administrativo, con el carácter precario que corresponde.
A
renglón seguido manda devolver los expedientes iniciados y dispone la
comunicación del decreto a todas las Municipalidades. Pero obsérvese que
producido el decreto a raíz de asuntos relacionados con nuestras playas, aún
cuando en apariencia se da a él carácter general, ni entonces, ni ahora el
gobierno discute esa jurisdicción a otras comunas que no sea la nuestra.
Tengo
conocimiento de que la rambla de Necochea, de mampostería como la nuestra, aún
cuando más chica, es administrada por la Municipalidad, siendo que ella fue
también en su principio construida con fondos o la garantía de la Provincia.
A
partir de la fecha del decreto el gobierno comienza la carga contra la comuna y
los concesionarios de las playas, a quienes se ve y cita con el propósito de comprometer
sus opiniones y pretendiendo hacerles pedir nuevas concesiones al gobierno, de
los terrenos que ya poseen entregados por la Municipalidad”.
Con
referencia a las reuniones mantenidas con el titular del gobierno provincial,
respecto a estos temas, Inda expresaba: “Tuve entonces algunas conversaciones
con el gobernador Cantilo, quien como gobernador desconocía lo que reconoció
como interventor nacional, en mi calidad de intendente del municipio. Con el doctor Cantilo convinimos primeramente
en la necesidad de solucionar de una vez por todas el asunto de las playas
sometiéndolo si fuera necesario, a la decisión de la justicia. En una de esas entrevistas se encontraba
también el presente ministro de Obras Públicas.
El
gobernador manifestó su decidido propósito de no tomar ninguna medida violenta
que pudiera rozar los derechos de la comuna.
Arreglamos entonces que, mientras el asunto no fuera solucionado, ni la
Municipalidad ni el gobierno darían más concesiones, pero como entonces
existían sin edificar varios lotes de ribera dados por la comuna, el gobierno
se comprometía a dar a los expedientes que se presentarán, el trámite
correspondiente.
A
fin de encontrar alguna fórmula de arreglo amistosa, el gobernador prometió
hacer estudiar el punto por el asesor de gobierno. La espera fue larga y un tanto inútil, porque
al final de ella el gobernador citó a la Casa de Gobierno al actual intendente,
para proponerle lo que la Municipalidad no podía aceptar: el despojo de todos sus derechos en cuanto a
la facultad de dar concesiones y también de cobrar impuestos.
A
pesar del compromiso contraído por el gobernador, de no otorgar concesiones
mientras no se solucionara el asunto, la Provincia ha comenzado ahora a dar
concesiones en la Playa Grande. Tengo entendido
que ya ha dado varias y tengo también los nombres de algunos concesionarios.
Pero
obsérvese como el propio gobierno no está seguro de su situación cuando da
permiso para construir locales, determinando las concesiones, sobre un plano al
parecer oficial, pero sin dar documento posesorio alguno.
Y
así continúa esta situación de irregularidad en la que tres gobiernos mandan y
nadie acata con seguridad. Por un lado
el gobierno nacional ejerce la jurisdicción de vigilancia que le compete,
extralimitando también muchas veces sus funciones; por el otro el gobierno de la Provincia que
desea intervenir en las playas y presiona a los concesionarios y por el otro la
Municipalidad, que siempre ha ejercido y ejerce la jurisdicción sobre las
playas.
Los
concesionarios de las playas, que son muchos,
viven por esa
causa en permanente estado de
incertidumbre, situación que se prolonga demasiado y a la que nosotros queremos
poner fin.”
Proyecto de concejales socialistas
Rufino
Inda planteó, junto con el grupo de concejales socialistas, en la sesión del
día 30 de octubre del año 1925, el problema referido a la jurisdicción de las
playas y de las tierras públicas de la ribera marplatense. Centralmente
promovió la sanción de un proyecto de resolución por el cual se estableció que
el D.E. designaría “una comisión de dos doctores en leyes para que estudien y
aconsejen a la Municipalidad la mejor forma de entablar las acciones judiciales
o extrajudiciales necesarias y bastantes para hacer que vuelvan al dominio y
jurisdicción de esta: a) Todas las
playas de mar, que con frente al océano Atlántico, abarcan la extensión de las
costas dentro de los límites del Partido General Pueyrredon. b) Los terrenos ubicados frente al océano
Atlántico, entre las calles Leandro N. Alem, desde Avenida del Golf hasta
Avenida Cincuentenario, que actualmente ocupan las canchas de juego del Golf
Club”.
Fundado
el proyecto, en nombre del grupo socialista, el concejal Rufino Inda, dijo:
“Realizadas
las gestiones más apremiantes para salvar el crédito de la Municipalidad,
salvadas las dificultades de orden político que le crearan a la comuna algunos
momentos de incertidumbre frente a los atropellos de sus derechos, y muchos de
encarnizada lucha; viviendo la Municipalidad una vida normal, que le ha
permitido realizar la gran obra constructiva que lleva ya ejecutada; vida de tranquilidad administrativa que
permite dedicarse al estudio de todos los asuntos que competen al gobierno de
la ciudad, puede en estos momentos la comuna dedicarse a encarar esos
problemas, defendiendo con entereza los derechos de la Municipalidad confiados
en muchos momentos a funcionarios poco celosos, que no han sabido conservarlos
y también colocándose frente a otros poderes que nos han arrebatado en algunos
hechos prerrogativas de la autonomía comunal que nuestra Constitución consagra.
Nuestra ciudad ha sido hasta aquí materia de conquista por parte de poderes,
empresas y particulares. La
Municipalidad, velando por sus fueros, que son los del vecindario, debe
estudiar estos asuntos, y asentándose sobre la base inconmovible de sus
derechos, debe cuadrarse frente a los detentores y hacer valer su autoridad. No
se ha podido ver ni respetar la autoridad del pueblo y no ha faltado quien
alimentara y alimenta aún la esperanza de la federalización de nuestra ciudad”.
A
este respecto conviene destacar algunos conceptos y expresiones dadas por el
diario El Trabajo al comentar estos asuntos:
“La
construcción de la Rambla Bristol es una demostración evidente de los
propósitos que guiaron siempre a los hombres públicos en cuanto a considerar
los derechos del pueblo de Mar del Plata.
No hemos de criticar sin duda la realización de la obra en si -aún
cuando consideramos que ella es un enorme error técnico-, por cuanto nuestra
ciudad por sus escasas fuerzas no habría sido capaz de realizarla. Pero la Rambla Bristol se ha construido en
jurisdicción de Mar del Plata y como lo hiciera notar con clara y terminante
argumentación el ex diputado Rosendo Mitre, en la discusión de la ley, nuestra
comuna no fue en ningún momento consultada en absoluto. Y luego, sancionada la
ley, la Provincia no cumple entregando a la Municipalidad lo que por ella le
corresponde. El producto de la Rambla,
que da excedente, queda íntegramente al fisco de la Provincia, en lugar de
ingresar al tesoro de la comuna.”
Agregaba
Rufino Inda: “Ahora el gobierno no quiere discutirle a la Municipalidad tan
solo los derechos sobre la playa Bristol, sino que por decreto del gobernador
Cantilo se propone hacer cumplir, trata de arrebatarle todas las playas del
municipio a la comuna, sobre las cuales ha ejercido siempre jurisdicción. No
basta ya al gobierno, la Rambla y las fuertes patentes a las ruletas; necesarias le son también las entradas y
jurisdicción sobre las playas.
La
instalación del hipódromo en nuestra ciudad, en virtud del acomodo
radical-provincialista y en contra de la voluntad claramente expresada de la
comuna, es otra muestra evidente de como el gobierno encara las cosas de
nuestra ciudad.
Con
idéntico espíritu, en cuanto a su libertad y autonomía, consagradas por ambas
constituciones -nacional y provincial- seguramente siguiendo el ejemplo de
arriba, particulares e instituciones han tomado la ciudad por campo de
conquistas, en algunos casos por simples actos de fuerza y en otros torciendo
deliberadamente las gestiones que debieron no salir de los límites de la
jurisdicción municipal, llevándolas ante otros gobiernos o poderes.
Hemos
citado el caso del hipódromo, que es una imposición violenta de particulares y
gobierno, a los que debe agregarse el funcionamiento del tiro a la paloma en
idéntica forma y sin permiso de la Municipalidad.
La
posesión de las tierras del Paseo General Paz, cuya propiedad no puede
discutirse al municipio, cedidas a la antigua comisión de la Rambla, no por
autoridades legítimas, sino por un comisionado del Poder Ejecutivo, sin derecho
alguno para ello, es otra demostración de como se encaran los asuntos de Mar
del Plata.
No
hemos de criticar la acción de los hombres que contribuyen al embellecimiento
de Mar del Plata; ella es meritoria y le
damos el valor que realmente tiene, pero aquilatando derechos queremos
demostrar como la misma justicia se complica contra los derechos de la
Municipalidad al dar personería para un desalojo de ese lugar, patrimonio
municipal, a instituciones sin ningún fuero ni representación.
Las
tierras que ocupan las canchas del Golf Club, declaradas por la Suprema Corte
de Justicia como terrenos anexos a una calle pública, sobre las cuales ejerce
jurisdicción exclusiva el municipio, corresponden a esta y no a otro
gobierno. No obstante, el Golf Club
posee estas tierras cedidas por la Provincia, sin derecho, evidentemente.
La
empresa del F.C. del Sur, que realiza un espléndido negocio con nuestras
industrias del veraneo, de la pesca, de la construcción y movimiento
comercial, que recibe todos los
servicios municipales en sus inmensas propiedades como los demás vecinos, sin
pagar un solo centavo a la Municipalidad en retribución de ellos, tampoco se
cree en el deber de tomar en cuenta las observaciones y pedidos de la comuna,
discutiendo sus decisiones como ocurrió en el caso de la apertura de una
tercera puerta en la Estación Norte y como ha discutido la apertura también de
una puerta en la Estación Sur.
La
Intendencia, en defensa de la integridad personal de sus habitantes, se ha
dirigido en diversas oportunidades a la misma empresa, solicitando la
colocación de barreras en algunos cruces de mucho peligro, sin haber logrado su
propósito por la resistencia también de este espíritu conquistador que hace
dueños de Mar del Plata a muchos gobiernos y empresas.
La
empresa de tranvías local funciona en nuestra ciudad, prestando servicio tan
importante, ocupando sus calles con sus vías de nivel y áreas, sin concesión
válida otorgada por la Municipalidad, única autoridad que, de acuerdo con lo
que establece la Constitución de la Provincia y la Ley Orgánica de las
Municipalidades, puede otorgarla.
Tiene
la empresa de tranvías una concesión otorgada por decreto por el gobierno de la
Provincia, que es insanablemente nula, conforme a la jurisprudencia asentada
por la Suprema Corte de Justicia.
La
Compañía Unión Telefónica, tampoco tiene concesión municipal para ocupar la vía
pública. Cree tener esa concesión válida
en un decreto reglamentario de la Intendencia, cosa absolutamente sin valor a
ese efecto.
No
hay, pues, de parte de estas empresas sin concesión, ninguna obligación para
con la Municipalidad del partido -que es la que debe ejercer plena
jurisdicción- ni tampoco derecho de control.
En condiciones idénticas se encontró hasta el año pasado la empresa
proveedora de luz y energía eléctrica.
Este
estado imposible de cosas perjudica y perturba la vida municipal, hiriéndola
sobre todo en la base esencial de sus facultades.
Por
un lado gobiernos extraños vulneran su autonomía; por el otro, empresas instaladas de hecho
sino de derecho, escapan a la acción y el control de la Municipalidad en su
relación directa e indirecta con el público.
Esta
situación realmente curiosa de una comuna que sirve de pasto a las conquistas y
especulaciones de gobiernos, particulares y empresas, debe necesariamente
terminar.
La
comuna, que hasta ahora estuvo preocupada en sanear las finanzas municipales y
levantar el crédito de la administración;
la comuna, que al par de haber conquistado ampliamente esos propósitos,
ha realizado la grande obra pública que está en la conciencia de todo el
vecindario, debe volver ahora por sus fueros, reconquistando sus derechos.”
Iniciativa de la Administración de
Rufino Inda
A
partir de su asunción como Intendente Municipal del Partido de General
Pueyrredon, Rufino Inda continuó batallando por la defensa del dominio y
jurisdicción de los sectores costeros por parte de la comuna local. Entre otras
iniciativas al respecto cabe destacar su reclamo por el dominio de las tierras
ocupadas por el Golf Club.
El
día 1 de diciembre de 1927, realizó ante el Departamento Deliberativo una
presentación en los siguientes términos: “En el año 1925, en mi carácter de
concejal, presenté al H. Concejo el asunto que ahora voy a reproducir ante este
mismo cuerpo, aunque en términos distintos en cuanto a la forma decisiva de
encarar la cuestión de fondo. Es este un asunto muy importante para la ciudad,
cuyos intereses han sido confinados a nuestra custodia, y es deber de las
autoridades municipales tratar de aclararlo, para ser que ingrese al patrimonio
de la comuna, si es que así corresponde, una valiosa propiedad que se encuentra
ubicada dentro del ejido de la ciudad de Mar del Plata.
Entonces,
después de fundar nuestra proposición en cuanto a los derechos de jurisdicción
sobre las playas y propiedad de las tierras en que se encuentran ubicadas las
canchas del Golf Club, que nosotros reclamamos como de la Comuna, solicitamos
autorización para designar letrados que estudiarán estos asuntos y aconsejarán
el mejor camino a seguir.
El
D.E. ha tenido oportunidad de obtener opiniones de varios abogados sobre estos
asuntos que han sido y son unas de sus principales preocupaciones y después de
esas entrevistas se dio solución en la forma que más parece convenir a los
intereses de la Comuna, a la presentación del asunto jurisdicción de las
playas.
Queda,
pues, por resolver de aquella resolución primitiva, la cuestión referente a la
propiedad de las tierras que ocupan los links de juego del Golf Club.
Las
opiniones que he recogido también sobre este asunto son coincidentes, en el
sentido de afirmar que las tierras que ocupa el Golf Club son del dominio y
propiedad del municipio, como lo sostuviera el que suscribe en la primitiva
presentación.
Desde
entonces aquí se han producido algunos hechos nuevos, que parecen confirmar
irrefutablemente la tesis sostenida por nosotros.
El
gobierno de la Provincia de Buenos Aires, como es del dominio público, por
denuncia del señor Enrique Alió y bajo el patrocinio del doctor Horacio
Oyhanarte, inició algunas decenas de juicios de reivindicación contra los
actuales poseedores de tierras en las barrancas que bordean el océano, con
frente a la Explanada Sur; y en casos
como el del juicio iniciado contra el Club Mar del Plata, en tierras enajenadas
en su origen por esta Municipalidad, con motivo de la rectificación del bulevar
Marítimo (hoy Peralta Ramos) y como sobrantes provenientes de esa
rectificación.
Esos
juicios, aún cuando no han sido fallados en su totalidad, puede afirmarse que
están todos ya virtualmente resueltos en contra de la pretensión de la
Provincia y en favor de los poseedores actuales de esas tierras, pues el alto
tribunal de justicia de la Nación ha abordado ya en los juicios fallados, todas
las cuestiones que pudieran suscitarse en los que quedan por resolver”
Contratación del Dr. Rafael Bielsa
En
abril de 1966, ante la persistencia del reclamo sobre las playas y riberas
marplatenses, otro Intendente Municipal –también de signo socialista- Jorge R.
Lombardo, encomendó al profesor Rafael Bielsa, para preparar el dictamen
técnico que posibilitará a la comuna local el ejercicio de sus derechos de
dominio y jurisdicción sobre la zona comprendida entre el camino de la costa
-Bulevar Marítimo- y las líneas de mareas ordinarias.
El
profesor Rafael Bielsa era, al mismo tiempo que miembro del Servicio Consultivo
Municipal, titular de la cátedra de Derecho Administrativo en la Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Sus antecedentes y actuación como creador de
esa cátedra, profesor y publicista, permiten considerarlo como una autoridad
internacional en los temas de Derecho Público y en especial las ramas de
Derecho Constitucional Administrativo.
La
presentación comunal hizo especial referencia a la significación que, para la
administración e intereses locales, corresponde asignarle al ejercicio del
poder de policía, urbanización, remodelación y ejecución de programas de obra
pública en esa zona.
Consecuentemente
el otorgamiento de concesiones y la percepción de impuestos, derechos y tasas.
En suma, lo que hace a un cabal ejercicio de los derechos municipales de
dominio y jurisdicción.
Los
antecedentes enviados permitían apreciar -a través de las disposiciones básicas
de la Constitución Provincial, Ley Orgánica Municipal, Ley de Creación del
Partido, otras leyes Provinciales, ordenanzas y decretos municipales y
jurisprudencia- la evolución histórica de un proceso que hace a la Provincia en
el ejercicio de atribuciones que la Comuna local deseaba replantear,
posibilitando su recupero para proceder consecuentemente, atento a su
relevancia y urgencia.
El
fallecimiento del Dr. Rafael Bielsa, impidió que se concretara su colaboración
profesional, y fuera el Dr. Bartolomé Fiorini quién realizara, para la
Intendencia Municipal, el estudio que debía servir de fundamento al conflicto
de poderes a plantear al gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
Dictamen Dr. Bartolomé A. Fiorini
“I.-
Será necesario por metodología esclarecer en forma objetiva lo que se entiende
por dominio público.
La
confusión existente tiene su causa en la identificación que mentalmente se
hace, por algunos juristas y por gente culta aunque lega en la materia, entre
el concepto de dominio público y propiedad privada. Este error inicial se proyecta luego en las
conclusiones.
El
dominio en la propiedad privada es el derecho a gozar y de disponer de una
cosa. Se manifiesta, en este caso, por
la posesión, es decir la intención de tenerlo bajo voluntad, el deseo de hacer
de la cosa poseída lo que determine el deseo de su dueño.
En
el denominado dominio público acontece todo lo contrario, no hay posesión
individual, no hay voluntad arbitraria de hacer con el bien o cosa lo que se
desea, y menos aún formalidad exterior de título. No pueden identificarse ambos
conceptos de dominio, menos aún, emparentarlos con cierta semejanza, pues como
lo expresa Produdhon, J. B. V., en su libro Traité du domaine public on de la
dictinction des biens, Dijou, años 1843 -1845, el dominio privado es la
negación del dominio público y lo que produce la confusión es el uso incorrecto
de la expresión dominio.
La
clarificación del concepto sobre el dominio público puede instituirse
excluyéndose totalmente del mismo lo que proviene del derecho privado sobre la
propiedad.
El
dominio público según concepto tradicional, ratificado en nuestro país por
Miguel Marienhoff: Tratado de Dominio Público, pág. 58, y Rafael Bielsa:
Derecho Administrativo, T° III, pág. 387, V edic., pertenece a la colectividad,
es decir, que el uso y goce como propietario social es el pueblo, pero el que
dispone sobre su destino es el organismo que lo representa: el poder
legislador.
El
uso y goce de los bienes del dominio público se distinguen de aquellos que
provienen del área del dominio privado por ese destino colectivo y
popular. Lo que más se destaca en el
dominio público es el uso colectivo al cual se hallan afectados los respectivos
bienes.
Toda
la dogmática del dominio público responde a ese objeto: la afectación al uso
colectivo; mientras que en el derecho privado rige y se destaca el principio de
la disposición, en especial como mercancía. El dominio público se encuentra
consagrado al uso de las necesidades públicas, por eso el problema de la
disposición es lo de menos. Los datos que caracterizan al dominio público y que
universalmente se manifiestan por la inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad son consecuencias de su esencia funcional de servir y ser
utilizado por la colectividad.
La
disponibilidad que puede manifestarse en los bienes del dominio público es el
previo cumplimiento de un acto formal o por hechos administrativos de su desafectación.
Para enajenar un bien del dominio público es imprescindible que previamente se
lo desafecte del destino colectivo que cumplía, cuando se ha ajustado este
recaudo esencial recién el bien entra dentro el mercado jurídico y privativo de
la enajenabilidad.
La
desafectación cumple un objeto institucional pues cambia el dominio público del
bien en una cosa del derecho privado, y que se rige por otra clase de normas y
principios. Todo concurre para comprobar que no puede enjuiciarse por
identificación o por similitud comparativa el dominio público con el dominio
privado, pues aquél lo manifiesta solamente a través de la disposición que se
expresa después de la desafectación.
La
disposición del derecho dominial público no se identifica con la desafectación,
pero esta forma parte del único proceso dispositivo para enajenabilidad de los
bienes que son objeto del dominio público. Todo el derecho de propiedad que
estos contienen se centra en el hecho de la desafectación y de la
disponibilidad y nada más que en esto, jerarquizándose así, con elevado rango,
el problema de la jurisdicción sobre los mismos.
El
pensamiento jurídico corriente inconscientemente al mentar y actuar con el
concepto de dominio público realza el de propiedad asimilándolo funcionalmente
al de la propiedad privada, y subestima el de la jurisdicción sobre los
mismos. Este error ha sido proclive a
los errores y a la confusión reinante.
II.-
La jurisdicción es un concepto distinto, funcionalmente referido al régimen
jurídico del dominio público se exhibe con mayores proyecciones. Joaquín V.
González, en un pequeño trabajo bajo el título Dominio y jurisdicción sobre las
riberas que aparece en el T. XI, pág. 308 y siguientes, de sus Obras,
publicación oficial, con objetividad, la que caracterizaba su limpia prosa,
expresa: “que el Estado se manifiesta en el dominio público especialmente a
través de la función jurisdiccional.”
Luego
agrega: “La jurisdicción es un hecho que se ejercita en forma virtual sin tocar
el objeto; y la propiedad es el ejercicio directo del dominio sobre la misma
cosa.” Todo concurre para definir que jurisdicción y dominio son dos objetos
jurídicos completamente distintos, que puede existir la jurisdicción sin
necesidad que se tenga el dominio. Hay circunstancias en que aparecen
conjuntamente y en otras, la mayoría de las veces, se presentan completamente
separadas. La realidad muestra situaciones en que el derecho de disponibilidad
no tiene ninguna relación jurisdiccional, por ejemplo: las playas marítimas de
las Provincias y el poder jurisdiccional de la Nación sobre ellas por
almirantazgo y jurisdicción marítima. (Art. 100 de la Constitución. Nacional).
La
jurisdicción es el poder que tienen las distintas autoridades estatales, sean
nacionales, Provinciales o municipales, para reglar, aplicar y juzgar las
conductas, los actos o los bienes de los particulares. El poder jurisdiccional en el supuesto de las
playas y riberas marítimas se refiere a la reglamentación normativa sobre su
uso general o particular en cuanto se refiere a su destino, sin perjuicio de la
potestad jurisdiccional genérica que tiene una determinada autoridad sobre su
ámbito de acción, sea urbano, marítimo o local, como acontece con la función de
los municipios.
La
diferencia entre dominio público y jurisdicción, que erróneamente algunas leyes
aparecen identificándolos, destaca también que el contenido funcional de la
jurisdicción puede presentarse de las más diversas formas, puesto que es la
expresión de potestad soberana sobre personas, autoridades y cosas. Estas tres expresiones fácticas pueden
exhibirse en la convivencia social a través de diversas formas, pues como la
actividad humana se presenta en plurales clases de manifestaciones la función
jurisdiccional las regula en las más diversas formas y de acuerdo con el fin u
objeto de las mismas.
Hay
jurisdicción sobre la actividad que se puede desenvolver en una playa y ribera
marítima, desde la comercial internacional, la turística y veraniega a la de
convivencia moral, higiénica y segura.
No se puede hablar mentando a las playas y riberas marítimas sobre una y
exclusiva jurisdicción referida a estas como bienes referidos a cuestiones
comerciales, o a la de veraneo, o a la del cuidado e higiene de los bienes
afectados. El error de la identificación entre dominio público y dominio
privado, se manifiesta también en este capítulo de la jurisdicción al
pretenderse igualar la reglamentación y aplicación de normas sobre actividad
turística con todas las otras diversas actividades públicas y policiales que se
desarrollan en los lugares donde se desenvuelven conjuntamente estas
actividades.
El
derecho público enseña que no hay un solo y absoluto poder y función
jurisdiccional, que por el contrario se presentan varios según fuese la
competencia de la autoridad que la ejerce como también el contenido y finalidad
que deban cumplir. La realidad jurídica y federal de nuestro orden jurídico
presenta la jurisdicción nacional, la jurisdicción provincial y la jurisdicción
municipal (arts. 5 y 105 C.
N.); y además en cada uno de estos rangos jurisdiccionales distintas y
diferentes clases de expresiones de la jurisdicción.
El
que fuera profesor del Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de La
Plata, doctor Nicolás Matienzo, en varios dictámenes que le fueron requeridos
sobre esta materia manifestó: “Hay que apartarse del error de creer que haya
imposibilidad de que subsistan dos autoridades ejerciendo jurisdicciones
distintas sobre un mismo lugar. En nuestro sistema federal de gobierno no solo
hay dos, sino tres jurisdicciones: la nacional, la provincial y la municipal,
sin que entre ellas se produzcan choques si cada una limita su acción a lo que
le corresponde.”
Refiriéndose
a la Municipalidad de la Capital, en una cuestión jurídica similar a cualquier
municipio de la Provincia de Buenos Aires, sostiene: “El Congreso ha atribuido
a la Municipalidad las ramas de los servicios de interés local o vecinal con
excepción de la educación común, la policía de seguridad, y el servicio de
cloacas y aguas corrientes que ha sido confiado a otros funcionarios”.
Véase: Cuestiones de Derecho Público
Argentino, T. II, pág. 614, Buenos Aires, año 1924.
Este
principio concurrente de la función jurisdiccional se comprueba con la
existencia de la Provincia frente a la jurisdicción nacional, y que se
mantienen en el libre ejercicio de la función mientras no vulneren o
interfieran la finalidad de cada cometido. Esto lo ha dicho repetidas veces la
Corte Suprema de la Nación, T. 201, pág. 536, y puede ser aplicado a la
jurisdicción municipal. No hay una jurisdicción superior que excluya la de
otras autoridades públicas inferiores, pues dentro del ámbito donde se
desenvuelven tienen atribuciones excluyentes pero no se superponen o
intervienen dentro de otros ámbitos jurisdiccionales, repetimos que aún dentro
de cada una se manifiestan en distinta forma y modo según el contenido u objeto
de cada norma jurisdiccional.
III.-
Esclarecido el problema del dominio público y de la jurisdicción sobre estos,
será necesario apuntar cuales son los elementos que caracterizan a aquél y si
toda la propiedad estatal puede presentarse como manifestación del régimen
jurídico que distingue al dominio público. El régimen jurídico de dominio
público no tiene ningún parentesco con la denominada propiedad pública o
propiedad del Estado. El dato destacable
de la afectación o destino al uso público o servicio público no aparecen en
forma alguna en el régimen de la tierra fiscal o pública o en el de propiedad
privada del Estado. El régimen jurídico que regla a estos últimos se
identifica, aunque con ciertas variantes formales, al de la propiedad o dominio
privado, todo esto es bien distinto al régimen del dominio público como se ha
analizado en al capítulo precedente.
Las
tierras fiscales o públicas o bienes de dominio privado estatal forman parte
del patrimonio de los órganos estatales que aparecen como titulares (Véase
Jurisprudencia Argentina, T. 34, pág. 633), mientras que el dominio público es
un bien de la colectividad o del pueblo, adquiriendo la disponibilidad solo con
la previa desafectación.
No
se debe confundir la simple presencia de un órgano estatal para informarse
sobre la existencia del dominio público. Reiteramos: esta solo se caracteriza
por su afectación al uso colectivo, mientras que las otras clases de
propiedades corresponden al carácter de mercancía en disponibilidad y en
permanente transferencia. Bien lo ha
expresado la Corte Suprema de la Nación, refiriéndose a un bien de este
municipio: “Son bienes del Estado general (la Nación), de los Estados
particulares (las Provincias) y de los municipios, los de uso público, sea por
su naturaleza o por su afectación o destino a un servicio de utilidad pública”.
(T. 147, pág. 216).
La
posibilidad de que ciertos bienes pertenezcan a la Provincia o una
municipalidad no significa que deba existir el dominio público, mientras se
apliquen las normas del derecho privado de propiedad, al poderse enajenar,
arrendar o perdérselos por prescripción.
IV.-
Habiéndose dilucidado el carácter excluyente y privativo que tiene el
denominado dominio público y la posibilidad que sobre ellos puedan regir
distintas clases de funciones jurisdiccionales sin necesidad de que estas se
eliminen o se supriman, se puede ahora distinguir otras clases de bienes del
dominio público. Nos apresuramos a
expresar que esta clasificación no significa situaciones jurídicas distintas si
no simples modalidades en las normas a aplicarse especialmente la manera o modo
de desafectarse su destino colectivo o popular.
Los
bienes de dominio público se distinguen por la causa o fuente de su origen en
bienes naturales y artificiales u ocasionalmente afectados al uso público. Las
denominaciones explican claramente sus diferencias y también la causa de su
afectación. Los primeros son bienes naturales del dominio público porque la
misma naturaleza ha causado su afectación, como acontece con el mar, las
playas, los cauces de ciertos ríos, etc. (art. 2349, incs. 1, 2, 3, 4, 5 y 6,
Código Civil).
Los
segundos son aquellos en que por actos del hombre se afectan al servicio o uso
del pueblo, como acontece con las calles, las plazas, los paseos y obras
construidas para comodidad del común (art. 2340, inc. 7, Código Civil).
Esta
clasificación incide en la forma de la desafectación que solo podrá manifestarla
la entidad estatal que aparezca como o en representación del pueblo que usa y
se beneficia con el servicio del bien respectivo. Ha sido el profesor Miguel S.
Marienhoff, profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de La
Plata, quien en su Tratado de Dominio Público, pág. 184, ha esclarecido en
forma indubitable este problema. Este autor, juntamente con el doctor Benjamín
Villegas Basavilbaso (Derecho Administrativo, T. 4, pág. 340, Buenos Aires),
dice:
“que la desafectación de los bienes públicos
naturales, playas, mares, lagos, etc., corresponde a la Nación (arts. 2340 y
2342, Código Civil) en ejercicio de las facultades sobre relaciones de las
cosas establecidas en el art. 67, inc. 11 de la C. Nacional, pero una vez
desafectado su destino corresponde a los poderes locales” (C.S.N., T. 105, pág.
174). La desafectación en estos casos
deberá ser manifestada por una ley o una norma administrativa en ejecución de
una delegación legislativa.
El
problema es distinto respecto a los bienes de dominio público artificial u
ocasionalmente afectado, pues lo será el poder público que lo haya dispuesto
elevándolo a cosa de uso del pueblo o de comodidad pública (art. 3240, inc. 7,
Código Civil). Podrá ser la Nación, las Provincias o las municipalidades si es
que tienen o se les ha delegado facultad de afectar o destinar bienes para el
servicio público o comodidad pública. En este rubro de bienes no es la Nación
la única sino las distintas autoridades reconocidas por la Constitución
Nacional las que reivindican y ejercen la disponibilidad de los bienes del
dominio público (véase: Marienhoff, M.
S., Régimen de Legislación de las Aguas Públicas y Privadas, págs. 401 y
siguientes, Buenos Aires, año 1959;
Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., T. IV, pág. 342 y siguientes).
En
cuanto a la desafectación, es decir el tránsito en el mundo jurídico de bien
del dominio público artificial u ocasionalmente afectado a bien de derecho
privado aunque se denomine luego bien público o bien fiscal, puede afirmarse
como principio indubitable que esto podrá acontecer por un acto expreso formal
o por hechos administrativos de la autoridad competente o también por su
consentimiento, por ej.: la clausura de
un paseo, la ocupación permanente para actos privados de la administración en
una calle, la substitución de un nuevo camino, la prohibición de transitar y
usar un lugar que era de uso popular, etc.
Así lo ha expresado la C. S. Nacional (Jurisprudencia Argentina, T. XX,
pág. 575).
V.-
Las aclaraciones expuestas precedentemente pueden darnos los elementos
necesarios para ubicar la situación jurídica de las playas marítimas y las
denominadas riberas de la costa marítima o riberas marítimas.
Las
playas marítimas son bienes naturales del dominio público (art. 2340, inc. 4°
del C. Civil), pero esta clase de playa nada tiene que ver con la ribera
marítima. No hay ni puede existir
identidad de concepto jurídico. La playa
marítima no es la ribera marítima.
Estanislao Zeballos, en un artículo denominado “Derecho de Riberas”, publicado
en la Revista de Derecho, Historia y Letras, T. XVI, págs. 593 y siguientes,
año 1908, afirmando lo expuesto por Camilo Mercado en una tesis doctoral
presentada para colacionar el título máximo, expresaba sobre esto lo siguiente:
“Cual es el límite de la línea divisoria entre
dominio público y el dominio privado en las costas del mar. Ella está
claramente fijada por el art. 2340, inc. 4° del C. Civil, es hasta donde cubren
las mayores crecientes ordinarias, hasta allí se extiende el dominio público, o
sea el uso común de la propiedad nacional o Provincial. Desde dicho alcance de las aguas también
empieza el dominio privado del Estado general o Provincial.” Esta tesis la sostuvo el Procurador del
Tesoro de la Nación don Eduardo Costa. (Véase.
Los Ríos y sus Riberas, Buenos Aires, año 1890).
Esto
lo confirmó también la Corte Suprema de la Nación en las causas por tierras de
Mar del Plata, caratulada: “Provincia de Buenos Aires c/Peralta Ramos, J.” En estos fallos se expresa lo siguiente: “que
estando fuera de las líneas de las más altas mareas (esta franja) no reviste la
condición jurídica de la playa de mar, ni de las tierras que “acrecen” (arts.
2340, inc. 4°, y 2572 del C. Civil), o también esta otra expresión: “Debe
dejarse asimismo asentado en cuanto a la condición jurídica que la franja entre
la calle que da frente al mar y la lengua de agua de la playa que ella nada
tiene de común con la playa del mar.”
En
suma: la ley expresa, la jurisprudencia y la doctrina concurren para convencer
sin un mínimo de duda que la playa marítima del dominio público que determina
el art. 2340, inc. 4° del C. Civil y la denominada ribera no son bienes
públicos idénticos. La playa marítima es
siempre el fondo del mar extendido hasta donde llega el normal flujo de las
aguas a través de las olas. Hasta allí
llega el dominio público natural de las playas por la norma dispositiva del C.
Civil de la Nación, y hasta también con anterioridad por la ley de Partidas
III, título 28, Ley 4.
El
C. Civil confirma estas circunstancias y además declara a esta extensión de
playa como dominio público Provincial (véase fallo de la Corte Suprema de la
Nación. T. III, pág. 190 y sig.). Repetimos: las playas de la Provincia de
Buenos Aires que se extienden en las costas hasta donde llega la lengua de agua
en la elevación mayor de sus flujos, son bienes naturales del dominio público
de la Provincia, que solo podrán ser desafectados por el Congreso de la Nación.
Las
riberas marítimas, es decir la franja exterior de las playas, son bienes de
dominio público ocasionalmente afectado al uso público efectivo y real que
pueden dejar sin efecto su destino de afectación por actos formales de la
autoridad que la han afectado, o por hechos efectivos y manifiestos de las
mismas. La ley de la sirga no rige para las riberas marítimas.
El
dominio público de las playas será siempre público y de la Provincia, mientras
una ley nacional no la desafecte; el
dominio público de las riberas será público de las autoridades que aparecen con
la facultad dispositiva en tanto y mientras aquellas cumplan su destino de uso
popular; cuando se las desafecten por
actos expresos o hechos manifiestos pasarán a ingresar al dominio fiscal de la
autoridad respectiva o de los particulares, sea por enajenación o por prescripción
adquisitiva. Estanislao Zeballos, en el
trabajo ya mentado, comenta al respecto:
“Desde dicho alcance de las aguas (se refiere al comienzo de la franja
de la ribera) empieza el dominio privado del Estado general o Provincial
susceptible de ser transmitido a individuos.”
Esta
afirmación del reconocido jurista argentino se refiere a las riberas que no han
sido afectadas por acto especial o hecho manifiesto o bienes de utilidad y
comodidad de uso público (art. 2340, inc. 7°, del C. Civil); es decir, si
ocasionalmente no se le ha afectado a un destino de uso popular.
VI.-
Se ha realizado este itinerario investigativo a la luz de la ley expresa, la
doctrina y la jurisprudencia para comprobar que en el problema que plantea la
orilla marítima se exponen dos situaciones de dominio público completamente
distintas: las playas y las riberas. El dominio público natural y el dominio
público artificial, este último pasible por la desafectación normativa o
fáctica en transformarse en bien fiscal o bien de propiedad privada.
El
problema que debe pesquisarse es si la existencia de un dominio público natural
y otro de carácter fiscal o privado excluye la función jurisdiccional de los
distintos poderes que reglan sobre las cosas, los actos y las personas que se
encuentran dentro de las áreas territoriales.
Las funciones jurisdiccionales sobre los bienes enraizados dentro de la
Provincia, aunque tengan el título de bienes públicos o privados, representen a
entidades estatales o voluntades individuales, no se encuentran limitadas ni se
detienen por la simple existencia de bienes de dominio público. Si la función jurisdiccional de regular
acciones, personas y cosas se realiza sobre actividades privadas en relación a
los intereses públicos (art. 2611
C. Civil), con mayor razón se extenderá sobre los bienes
del dominio público natural o artificial en tanto una norma expresa no
establezca un postulado prohibitivo o lo reglamente en distinta forma; o, como
lo ha dicho el Superior Tribunal de la Nación, “mientras no interfieran con la
finalidad afectada” (S.C.N., T. 201, pág. 536).
Las
playas mismas son de dominio público “en cuanto su uso sea necesario para la
navegación” dice el art. 2340, inc. 4°, comprendiendo en el término
“navegación” la actividad de comercio. Sobre estos bienes de dominio público,
como son las playas, se desarrolla también la elevada jurisdicción del
almirantazgo y comercio internacional de la Nación según los artículos 67, inc.
9, 12, 16, 22, 23 y art. 108 de la C.N. (véase: fallos La Ley, T. 16, pág.
1162; Jurisprudencia Argentina, T. 143,
I, pág. 726). Si esta consagra la jurisdicción nacional sobre esta clase de
bienes con mayor justicia deberá reconocerse en tanto no entorpezca esta acción
y la que le corresponda a las Provincias y la que deben desarrollar los
municipios que custodian los intereses y servicios públicos locales, según el
art. 182 de la Constitución de la Provincia y a través de las atribuciones que
les son inherentes (art. 183).
Separada
la noción jurídica sobre dominio público y jurisdicción funcional de los
poderes públicos, la comprensión del problema se presenta fácil para su
solución. La jurisdicción funcional del
municipio, tema cardinal de este estudio, rige con toda plenitud sobre las
cosas, las personas y las actividades que se desarrollan en bienes de dominio
público provincial, bienes de dominio público municipal, y sobre el área de los
bienes de los privados, mientras una norma expresa del legislador, pero
consecuente con las disposiciones constitucionales, no establezca otro régimen.
VII.-
Si bien el dominio público y el de la jurisdicción se presentan como problemas
jurídicos distintos, el orden jurídico argentino y el de la Provincia de Buenos
Aires son los que acentúan su coexistencia para poder cumplir mejor el cometido
que la Constitución Provincial le ha deparado al poder municipal. No se
pretende el concepto organicista del pasado que si no se unían dominio público
y jurisdicción del poder municipal no podía existir el gobierno pleno del
municipio, solo se desea que la realización eficiente de los servicios públicos
locales puedan lograrse con la coexistencia de los mismos. La Constitución
Provincial no establece ninguna norma al respecto y ha correspondido al
legislador la interpretación del contenido municipalista que aquella sustenta.
La posible existencia de bienes del dominio público municipal sobre los bienes,
cosas y actos ubicados dentro del ejido territorial del municipio en relación
con los intereses y los servicios locales provienen de la Constitución. Esta es
una jurisdicción inherente a las funciones del municipio, según palabra expresa
de sus artículos 181 y 182.
VIII.-
El régimen que regla los bienes municipales proviene de una norma especial
según el artículo 2344 del C. Civil, mientras que la existencia de la
Municipalidad se impone por disposición de la Constitución Nacional (art.
5). El legislador podrá transferir la
disponibilidad de los bienes del municipio a una autoridad central, mientras
que jamás podrá transferirle a esta la atención de los servicios públicos
locales e intereses locales. Esto se afirma sin perjuicio de reconocer que el
desarrollo de algunos servicios locales se transformen en provinciales. Este
fenómeno puede acontecer pero no implica que la satisfacción de los intereses locales
puedan transformarse en Provinciales, pues por lo mismo que son locales no
pueden extender su gobierno a órganos centralistas y alejados del
municipio. La Constitución lo ha bien
calificado como funciones inherentes al Municipio.
La
historia y el origen del municipio bonaerense concurre para sostener esta
tesis. (Véase: Bernard T., “La Municipalidad en la Provincia de Buenos Aires”,
Jurisprudencia Argentina N° 958, IV, pág. 27).
El
Municipio de la Provincia no se forma con una ciudad sino que extiende su poder
en todo el ámbito geográfico donde se manifiesta su jurisdicción. Dentro del
municipio bonaerense no existe, como en el orden nacional, lugares excluidos
del poder local (art. 67, inc. 27,
C. N.). El Municipio rige por doquier donde se encuentra
el poder Provincial, rige el poder de todo el municipio y no el de una
determinada ciudad. El poder municipal es consustancial con el ámbito
territorial. La Constitución de 1873 que
aseguró el municipalismo bonaerense disponía en su art. 199 que:“...el
Territorio de la Provincia se dividirá en distritos para su administración
interior que estará a cargo de municipalidades”. La reforma que sufrió este
artículo en posteriores convenciones no disminuyó en contenido de plena
administración local que informaba la redacción de dicho artículo.
El
contenido del mismo se ilustra cuando se debatió el artículo 131 - actual 132 -
sobre el carácter de gobernador de la Provincia, donde R. Sáenz Peña solicitó
que se excluyera el término de “jefe superior”, “porque nada tiene que ver con
la administración municipal”. Alsina lo
ratificó manifestando: “que solo se refería a la ejecución de las leyes”. Más
categórica fue la intervención de Varela, quien expresó que: “según la Constitución
las municipalidades son un poder administrativo y las municipalidades no caen
bajo la jurisdicción del gobernador” (Diario de Sesiones de la Convención,
págs. 711 a
713).
La
historia, la Constitución Provincial, la doctrina y reiterados fallos que sería
ociosa erudición citarlos, prueban que la jurisdicción de los municipios se
sustenta en una base territorial y que sobre la misma solo el legislador podrá
reglarla en forma plena tratando de no menoscabarla. Este principio de esencia
hace que el régimen municipal bonaerense no sea creación del legislador sino de
la Constitución, y que el problema de la delegación de poderes y de reserva
federal de la Constitución Nacional (arts. 104 y 67, inc. 27, de la C. N.) no
rija en este caso.
El
Municipio bonaerense crea por la Constitución y se organiza por el
legislador. La jurisdicción se sustenta
en las funciones del poder local que debe realizar, y el legislador que puede
sustraerle algún servicio en cuanto este satisface intereses que pasan más allá
de las fronteras municipales, pero no será por disposición del poder
administrador sino por una norma del legislador (art. 182 C. de la Provincia). La organización del Municipio por la
Constitución es requisito esencial para la afectación de las autonomías
Provinciales, ha dicho en varios fallos la Corte Suprema de la Nación (T. 114,
pág. 282; T. 122 pág. 313, y T. 199,
pág. 423).
Esta
afectación a los intereses y servicios locales consagra el dominio público
municipal de calles, caminos, paseos y lugares públicos; este dominio público municipal instituye
substancialmente el derecho público municipal local -véase S. C. N., T. 9, pág.
278; T. 105, pág. 175; T. 111, pág., 192, y T. 147, pág. 178-; en esta causa en el considerando 19 expresa:
“que la desafectación al uso público de la zona del bulevar marítimo... obtuvo
la conformidad activa de la Municipalidad de Mar del Plata, hecho esencial para
esa desafectación”; también esto lo
sostiene Marienhoff, M. S., en su Tratado de Dominio Público, págs. 186 y siguientes.
En
suma: la jurisdicción de las funciones municipales sobre servicios públicos
locales y satisfacción de intereses locales tiene vigencia plena sobre el
ámbito territorial del municipio, sin perjuicio de la jurisdicción Provincial y
nacional sobre aquello que le son expresamente establecidos por el
legislador. En la Provincia de Buenos
Aires no existe ninguna ley, ni puede existir, que excluya la función
jurisdiccional local del Municipio sobre seguridad, higiene y moralidad en las
playas y riberas. Esta afirmación se hace sin tener en cuenta si estos son
bienes del dominio público o privado de las Provincias o del Municipio de
General Pueyrredon.
IX.-
La jurisdicción municipal sobre intereses y servicios locales expresada en la
Constitución de la Provincia de Buenos Aires se confirma con el dominio público
sobre lugares y caminos públicos, sean en las calles o en las riberas del
Municipio.
La
Suprema Corte de la Nación en la causa: “Provincia de Buenos Aires
c/Municipalidad de Buenos Aires”, T. 124, pág. 25, sostuvo que todos los bienes
privados y de dominio público situados dentro de la Municipalidad de Buenos
Aires, que era ejido de municipio bonaerense antes de la Ley de Federalización
N° 1029, correspondían en propiedad y jurisdicción exclusivamente a esta. Al
respecto expresa que los antecedentes y leyes vigentes con anterioridad son los
siguientes: el art. 17 de la ley del día 16 de octubre de 1854; art. 202, inc. 6 de la Constitución de
1873; art. 34, inc. 24, y art. 39, inc.
14, de la ley del 16 de marzo de 1886;
los artículos 4, 5, 6, 7 y 16 y otros de la ley de ejidos del día 3 de
noviembre de 1870. La ley del 19 de
julio de 1887 donde se autoriza que la Municipalidad no tenía necesidad de
solicitar consentimiento a la Legislatura para expropiar los bienes que
utilizaba para plazas, paseos y caminos.
Estos
antecedentes son interesantes porque fueron los que se reiteraron casi en forma
textual en los distintos juicios que la Provincia de Buenos Aires promovió
contra los dueños de inmuebles ubicados cerca de la Rambla Bristol,
sosteniéndose que las ventas realizadas por el Municipio de General Pueyrredon
con bienes desafectados para los fines del Bulevar Marítimo habían sido
legítimas y en ejercicio de derechos de propietario de bienes que habían pasado
al patrimonio privado municipal. Véase al respecto causa: “Provincia de Buenos
Aires c/ María Josefina de Riglos”, S.C.N., T. 147, págs. 215 a 223; “Provincia de Buenos Aires c/ Club Mar del
Plata”, Jurisprudencia Argentina, T. XX, pág. 575, la que suma además como
antecedente el artículo 13 de la ley de caminos del día 8 de octubre de
1889; “Provincia de Buenos Aires c/
Peralta Ramos de Lestáche”, Jurisprudencia Argentina, T. XXII, pág. 47, y que
remata su penúltimo considerando con la siguiente afirmación:
“Desafectado el terreno del Bulevar Marítimo
debió pasa al dominio municipal según la Constitución y las leyes y no al de la
Provincia porque no había causa jurídica que lo pudiera llevar a él”; “Provincia de Buenos Aires c/ Compañía
General de Grandes Hoteles”, Jurisprudencia Argentina, T. XX, pág. 580, donde
en su último considerando se expresa: “que el mencionado artículo 2344 el C.
Civil, habla de bienes en general sin distinguir entre públicos y privados que
comprende las dos especies y, por consiguiente cuando un camino o calle son
desviados o suprimidos del terreno
desocupado pasa ipso facto al patrimonio del mismo dueño que
lo poseía entre sus bienes públicos, objeto útil para la autoridad, autonomía y
prosperidad de los municipios”; “Provincia de Buenos Aires c/ Luro de Mezquita,
M.” Jurisprudencia Argentina, T. XXXII, pág. 54, expresando en un considerando
medular: “que el régimen municipal en las Provincias argentinas tiene su origen
en la Constitución Nacional, que lo ha exigido como condición indispensable para
garantizar las instituciones provinciales (art. 105, S.C.N.) y los principios
esenciales del derecho público, son persona jurídicas necesarias del derecho
privado (art. 33, inc. 3, del C. Civil) y en consecuencia las constituciones y
las leyes de las Provincias al organizar el régimen municipal y atribuir a los
municipios las funciones locales que les corresponden les han atribuido los
poderes y asignado los bienes para llevar sus fines especiales.”
Estos
antecedentes indiscutidos se refieren al patrimonio particular de la
Municipalidad de General Pueyrredon sobre bienes públicos desafectados por la
traza de un nuevo camino marítimo. La jurisprudencia de este alto tribunal en
el juicio: “Peralta Ramos, A., c/ Provincia de Buenos Aires”, del día 17 de diciembre
de 1918, Jurisprudencia Argentina, T. II, pág. 850, después de un exhaustivo
estudio demostrativo de que las riberas marítimas jamás quedaron en el
patrimonio privado del fundador de la ciudad, don Patricio Peralta Ramos, y
menos aún de algunos de sus sucesores, las calificó de bienes del dominio
público y por consecuencia, por tratarse de un camino público, del dominio
público municipal.
Los
precedentes jurisprudenciales concurren para demostrar que los bienes
desafectados acrecen el patrimonio fiscal municipal y que las riberas marítimas
pertenecen al dominio público del municipio. Si estas llegaren a desafectarse
por hechos de asentimiento de los poderes municipales podrían transformarse en
bienes de propiedad municipal y hasta de propiedad privada por adquisición
prescriptoria, pero nunca y jamás pasarán al dominio público o privado
provincial. La excepción a este
presupuesto podría acontecer si el dueño particular por prescripción
adquisitoria de la franja de ribera marítima desafectada la transfiera al
gobierno de la Provincia. Este acto, sin entrar a discutir la legitimidad de un
litigio donde la verdadera interesada cual es la Municipalidad no aparezca como
parte del litigio, no excluye empero la vigencia plena de la jurisdicción local
sobre los mismos, cualquiera que fuere o apareciere como titular del dominio.
X.-
Solo está competencia objetiva sobre dominio público municipal y la
jurisdicción del poder municipal sobre estos o sobre los bienes particulares
podrá establecer la plenitud de vigencia que representan ciertas disposiciones
normativas constitucionales y de la Ley Orgánica Municipal (Decreto Ley 6769).
Si
no se esclarecen con el criterio de la plena función jurisdiccional del
municipio y el necesario sustento de dominio público, muchas disposiciones de
estos dos cuerpos no presentarían posibilidad de aplicación legal.
Así
es como se puede comprender la atribución al legislador dispuesta en el art.
90, inc. 4, a
fin de que distribuya la jurisdicción territorial para una mejor administración.
El
art. 181 de la Constitución Provincial al establecer con jerarquía
constitucional a los municipios destaca su función específica local, quedando
por lo tanto excluida la intervención
del gobierno provincial sobre esa materia.
La
ejecución reglamentaria de estas normas establece en la Ley Orgánica Municipal
un verdadero estatuto sobre el gobierno y las funciones municipales locales. El
art. 25 de este estatuto faculta: “a las autoridades municipales en forma
amplia y genérica sobre ornato, sanidad, asistencia social, seguridad,
moralidad, cultura, educación, protección y fomento” y además “estimaciones
encuadradas en su competencia constitucional que coordine con las atribuciones
Provinciales y nacionales”.
La
coordinación en este caso es una expresión de armonía jurisdiccional y en forma
alguna la exclusión de los ámbitos de funciones privativas sobre los servicios
e intereses locales que pertenecen a la Municipalidad. Este artículo es
consecuente con el 52 de la misma ley, donde, al respetar la acción
jurisdiccional sobre servicios públicos para satisfacer necesidades colectivas
por parte del gobierno Provincial, impone la conveniencia de “la coordinación
necesaria.” La jurisdicción municipal no desaparece jamás y siempre colabora en
ejercicio de su jurisdicción local para poder satisfacer las necesidades
colectivas locales.
La
jurisdicción sobre el “gobierno de lo propio”, como se califica a la
jurisdicción municipal, adquiere cierta trascendencia cuando se refiere a
lugares públicos y riberas en el art. 27 de la Ley Orgánica, inc. 14; inc. 17 supliendo los huecos que la
competencia provincial deja para los intereses locales; inc. 18 sobre las
propiedades ribereñas; y el comprensivo
inc. 22 que se remite al amplio contenido de la actividad municipal del art. 25
de la misma ley.
Por
último el art. 225 que abre la alforja del patrimonio privado municipal sobre
bienes inmuebles, ahora en parte limitado por la Ley 5787 del día 28 de
noviembre de 1954.
Todos
los antecedentes constitucionales y de la Ley Orgánica Municipal que fuere
sancionada en su consecuencia, no dejan ningún claro de la jurisdicción
municipal sobre los límites territoriales del claro de la jurisdicción
municipal sobre los límites territoriales del municipio, ocupando la cuestión
del dominio público o privado sobre las lonjas de terreno en la ribera marítima
en rango objetivo secundario, esto sin desconocer su grávida importancia sobre
el valor de los intereses públicos y servicios locales de esparcimiento,
cultura y convivencia física y social del vecindario.
Si
la actividad turística trasciende los hitos del municipio para trasladarse a
toda la Nación, no hay duda ni podrá negarse que el vecino del municipio
continuará empero sintiendo la necesidad de los servicios e intereses públicos
locales. El turista jamás aniquila la existencia y necesidades del arraigado
vecino de la Municipalidad; ni una ley del poder legislador podría borrar su
existencia y destruir las necesidades y servicios colectivos locales que debe
utilizar. El municipio y el vecino no desaparecen aunque se jerarquice la
función del turismo que sirve para satisfacer otras clases de necesidades.
XI.-
El legislador consecuente con los principios constitucionales, pese al avance
indiscriminado de la legislación de turismo que ha desviado sus fines
esenciales de fomento, no ha tentado anular la jurisdicción municipal y menos
aún la existencia de las riberas marítimas como bienes del dominio público o
privado del Municipio.
El
legislador al iniciar los primeros amagos de una legislación en beneficio del
turismo, cuando sancionó la ley 3229, reconoció la existencia plena de la
jurisdicción municipal y de su dominio público al comprometer la devolución de
los terrenos anexos a la rambla que hubieren sido cedidos, y la entrega del
cincuenta por ciento del producido por la explotación de la rambla de Mar del
Plata. En esta ley el poder Provincial concurría a satisfacer los intereses del
servicio del turismo, pero lo coordinaba con la jurisdicción local que actuaba
en función de gobierno municipal.
La
ley 4698 del día 14 de enero de 1938 al autorizar al Poder Ejecutivo para
conceder a título precario las ramblas, riberas y playas de la Provincia
confirmaba que autorizaba la disposición de actos especiales del uso sobre esos
lugares de esparcimiento. Esta autorización expresa y excepcional implicaba que
hasta ese momento no había tenido jamás jurisdicción y menos aún dominio pleno
público sobre las playas y menos en las riberas, pero también que la
autorización sobre usos no excluía la existencia de la jurisdicción sobre esos
lugares por parte de los municipios en la satisfacción de los servicios e
intereses locales.
Si
el dominio público hubiere sido Provincial no se justifica la sanción de esta
ley autorizativa para actos consustanciales con el dominio. Si la ley pretendía
excluir la jurisdicción y el dominio público local tendría que haber dispuesto
el carácter excluyente y único de esta autorización; con muy buen tino esta ley
salvó su contenido constitucional y respetó al mismo tiempo la jurisdicción
local que podía intervenir en forma concurrente pero con referencia a los
intereses y servicios locales.
La
ley 4739, del día 28 de diciembre de 1938, respeta la jurisdicción y el dominio
público municipal, pero regla la ornamentación de las viviendas contiguas a las
riberas, pero su artículo 6 concede intervención a la Municipalidad para el
cumplimiento de los planes de edificación, agregando: “de acuerdo con la
Constitución y la Ley Orgánica Municipal.”
Esta
ley rige sobre la propiedad privada, sea municipal o particular, pero no
instituye en ninguna forma el dominio Provincial sobre las riberas y menos aún
excluye la intervención de la jurisdicción de las Municipalidades sobre ellas.
La
ley 5797, del 28 de setiembre de 1954, faculta al Poder Ejecutivo en el
artículo 4 a
desafectar todas las reservas para uso público; el art. 5 declara bienes
Provinciales los de sucesiones vacantes;
el art. 6, declara sobrantes Provinciales los excedentes de los terrenos
del dominio de los particulares. Esta ley nada establece ni restringe la
existencia de bienes públicos y menos aún sobre dominio y jurisdicción de
riberas por parte de los municipios.
La
Suprema Corte de la Provincia en el litigio que promovió la Municipalidad de
General Pueyrredon, por su inconstitucionalidad, rechazó la acción y declaró
“que la Constitución en la sección VI no sufre menoscabo por la ley impugnada,
por no existir cercenamiento de las atribuciones que les confiere a las
Municipalidades como modo de asegurar el régimen del art. 5 de la C. N.”, (A. y
S., 960, VI, pág. 244).
No
hay ninguna duda que si la ley hubiere dispuesto una limitación a la
jurisdicción local nuestro Alto Tribunal habría manifestado otra opinión y el
resultado del litigio hubiera sido distinto.
La
ley 6217 del día 12 de enero de 1960 en el art. 3°, al autorizar al PE convenir
con los municipios que tengan playas marítimas la delegación de los servicios
balnearios, confirma una vez más la jurisdicción municipal sobre los servicios
locales y la posible existencia de un dominio público municipal sobre las
riberas. Si estas fueran del dominio
Provincial y no se reconociera la existencia de la jurisdicción local no
tendría ningún sentido la autorización genérica concedida al P.E. de la Provincia
establecida en esta norma por el poder legislador.
La
lectura detenida de otras distintas normas sancionadas por el legislador como
son las leyes 4404; 4798 y 5420; la 5857; en ninguna forma desconocen la
concurrente jurisdicción local sobre las riberas marítimas. Todas estas normas
comentadas y citadas tienen en mira la promoción del turismo que, como ya se ha
expresado, no pueden jamás destruir lo que es origen e historia del municipio
bonaerense como territorio concentrado para satisfacer los intereses de la
localidad, sin perjuicio de coordinarlo con la jurisdicción de intereses
colectivos más amplios Provinciales o nacionales (art. 25, Ley 6796). Ninguna
de ellas se atreve a desconocer la existencia de una jurisdicción local sobre
las riberas y prohibir o negar que el Municipio tenga bienes particulares
públicos o del dominio público, sobre los mismos.
XII.-
El decreto 2335 dictado por el Poder Ejecutivo de la Provincia el día 31 de
marzo de 1966, prohibiendo la intervención de la Municipalidad de General
Pueyrredon, en la ribera comprendida entre la escollera del Club Maripesca y el
Faro Punta Mogotes, no tiene fundamento legal alguno; es una prohibición que
desconoce y rechaza la existencia del poder municipal y la jurisdicción local; y crea per se un dominio público Provincial
sobre riberas que ninguna norma legislativa -ni nacional ni Provincial- ha
instituido o reconocido al Poder Ejecutivo de la Provincia. Se afirma la
existencia de un dominio público inusitado creado e instituido a favor del
gobernador y se excluye la existencia de intereses y servicios locales. El
Poder Ejecutivo se arroga un poder que ninguna ley le ha concedido, y ninguna
norma legislativa se lo ha reconocido y que no se le ha podido conceder
constitucionalmente. El decreto crea un poder y una jurisdicción excluyente
dentro del territorio del municipio en forma inconstitucional.
El
decreto reconoce un derecho de presuntos propietarios donantes por encima de
los intereses colectivos de la Municipalidad; lo que no podría concebirse sobre
bienes fiscales provinciales se reconoce en el decreto a situaciones
Provinciales de propiedad privada. El desconocimiento del poder municipal y su
jurisdicción de gobierno local plantea en forma directa un conflicto de
poderes, que según el artículo 187 de la Constitución local y el artículo 261
de la Ley Orgánica Municipal deberá ser resuelta por la Suprema Corte de
Justicia de la Provincia.
El
conflicto debe plantearse entre la Municipalidad de General Pueyrredon y el
Poder Ejecutivo de la Provincia, por eso para su efectividad procesal es
necesario que el señor Intendente Municipal remita al Concejo Deliberante el
mensaje informativo sobre el conflicto existente, detallando la labor de
función municipal que debe desarrollarse en la zona donde se la ha prohibido en
forma tan absoluta el Poder Ejecutivo de la Provincia.
El
Concejo Deliberante deberá declarar la existencia del conflicto de poderes y
autorizar al señor Intendente para que promueva ante la Suprema Corte la acción
correspondiente y en forma urgente.
Dictamen del asesor letrado de la
Municipalidad, Dr. Armando N. Frontini
Señor
Intendente: Estudiado el caso comprendido en estas actuaciones, paso a
expedirse en la consulta que se me formula.
1.
Conforme a la nota testimoniada a fs. 20/21, el señor Intendente reclamó al
Poder Ejecutivo de la Provincia el derecho de la Municipalidad a ejercer su
propia jurisdicción en la zona costera comprendida entre la escollera del Club
Maripesca y el Faro Punta Mogotes, petición que fue denegada mediante el
decreto 2335 del 31 de marzo del corriente año, sosteniendo que el dominio y
jurisdicción de las playas corresponde con exclusividad a la Provincia, de
acuerdo con los argumentos que vierte en los “considerandos”, y la zona
adyacente reclamada también dice pertenecerle por donación que le efectuara,
por escritura pública, la señora Matilde de Peralta Ramos.
2.
Estimo que el citado decreto carece de validez jurídica al denegar ala
Municipalidad de General Pueyrredon el ejercicio de la jurisdicción que reclama
y que por derecho le corresponde, como espero demostrarlo, y también entiendo
que la situación planteada a raíz de dicha decisión configura un conflicto
jurisdiccional de los comprendidos en el art. 187 de la Constitución de la
Provincia.
El Poder Municipal
3.
La Municipalidad tiene atributos que le son propios, indelegables e
irrenunciables y que ningún otro poder le puede arrebatar sin exceder sus
facultades constitucionales, porque tales atributos le vienen, no de la ley
sino de la Constitución de la Provincia consecuente a la vez esta con lo
preceptuado en el art. 5° de la Constitución Nacional.
En
efecto. La sección VI de la Constitución que nos rige está dedicada al “régimen
municipal” (arts. 181/188): “La administración de los intereses y servicios
locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia,
estará a cargo de una Municipalidad...”, es el texto del art. 181.
“La
legislatura deslindará las atribuciones y responsabilidades de cada
departamento, confiriéndole las facultades necesarias para que ellos puedan
atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales...”, dispone el
art. 182.
Y
el art. 183 establece que: “Son atribuciones inherentes al régimen
municipal...4°) tener a su cargo el
ornato y salubridad...y la vialidad pública...;
5°)...administrar los bienes municipales con facultad de enajenar tanto
éstos como los diversos ramos de las rentas del año corriente...”
Es
obvio que la ley no podría cercenar ni restringir este imperativo constitucional
y menos podría hacerlo un decreto.
No
podría privarse a la Municipalidad de la administración de los intereses y
servicios locales, y la legislatura no cumpliría debidamente el mandato
constitucional si no confiriera a aquellas las facultades necesarias para
atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales. Repárese que se
trata de atender eficazmente todos los servicios e intereses locales y no
solamente algunos, según criterios de la legislatura de turno.
4.
Y la Legislatura Provincial ha interpretado bien los preceptos constitucionales
en este aspecto, al sancionar las sucesivas leyes de organización y
funcionamiento de las Municipalidades.
La
actual Ley Orgánica (D. Ley 6769/58) si bien no puede considerarse un modelo de
técnica legislativa, contiene preceptos que definen con amplitud la esfera de
acción del gobierno municipal (cap. II, arts. 24 y sigs.), enumerando las
materias de competencia municipal sin carácter restrictivo al prevenir en el
inc. 22 el art. 27 que el Concejo Deliberante podrá reglamentar “las demás
actividades de conformidad con el art. 25”, el que a su vez dispone que “las
ordenanzas deberán responder a los conceptos de ornato, sanidad, asistencia
social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento,
conservación y demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional
que coordinen con las atribuciones provinciales y nacionales.”
Las
materias mencionadas, que he remarcado, son sin duda los “intereses y servicios
locales” a que se refiere la Constitución, que, por otro lado, son los de
histórica y tradicional competencia municipal y que, a través de la citada ley
reglamentaria deben ser atendidos “eficazmente”, como también lo impone la
Constitución.
Jurisdicción en playas y riberas
5.
Ahora bien. Cabe preguntar: ¿llegan tales atribuciones sobre intereses y
servicios locales hasta los que deben ser atendidos en las playas y riberas
marítimas de Mar del Plata?
En
otras palabras: ¿tiene la Municipalidad de General Pueyrredon jurisdicción en
esa zona para realizar la misma clase de actos y cumplir análogos fines que los
que se le reconocen, sin discusión, en el resto del Partido?
La
interrogación parece ingenua si se considera que la “administración de los
intereses y servicios locales” se extiende a “cada uno de los Partidos que
forman la Provincia” (art. 181 de la Constitución y art. 1° de la L.O.M.), es
decir, a la totalidad del Partido sin excluir parte del territorio como sería
la zona de playas y riberas, y si se piensa que el Partido de General
Pueyrredon llega, en su límite SE, hasta el Océano Atlántico (art. 3° ley
1306).
¿Qué
argumentos podrían invocarse para sostener que la referida zona no está
comprendida dentro del Partido como lo quiere la Constitución y lo determina la
Ley Orgánica de las Municipalidades, o que ha sido excluida de la competencia
municipal? ¿Será, acaso, la circunstancia de que las playas son del dominio
público de la Provincia de Buenos Aires?
(art. 2340, inc. 4°, del C. Civil).
Aclaremos,
pues, este último punto. Veamos si la circunstancia de ser las playas bienes
del dominio público de la Provincia tiene influencia para desvirtuar los
principios y normas del derecho positivo expuestos sobre la jurisdicción
municipal en esos lugares del Partido.
Para
ello me parece conveniente empezar por eliminar el error de creer que en todos
los casos el titular del dominio público de un bien tiene también a su favor la
jurisdicción total sobre el mismo, o sea la suma de poderes que pueden
ejercerse sobre esta clase de bienes. Y no es así.
La
Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que “pueden concurrir dos
jurisdicciones sobre el mismo dominio público, cuando ellas no interfieran, por
tener distinto objeto (“Fallos”, T. 7, págs. 150 y 373) y que “existe jurisdicción
nacional sobre “playas y riberas sin que ello importe el dominio nacional” (T.
154, pág. 312).
Y
es el caso de añadir, siguiendo esa doctrina, que la jurisdicción municipal se
ejerce sobre playas y riberas, no obstante no poseer el dominio de las
primeras, puesto que dicha jurisdicción no interfiere con la que puede ejercer
la Provincia sobre otros objetos o con otros fines, distintos a la competencia
del gobierno comunal.
Pierde
significación, por consiguiente, la tesis sustentada en el decreto 2335 en el
sentido de que la Provincia no ha cedido el dominio de las playas a la
comuna. Ello no es necesario. Bástale al
Municipio detentar el poder jurisdiccional que, según se ha visto, le concede
la Constitución para realizar los fines inherentes a su creación, y a la
inversa: no podría restársele, ni por la vía legislativa, dicha jurisdicción,
de ninguna manera.
Quiere
decirse, en conclusión, que la invocación de la titularidad del dominio público
no constituye título suficiente para acreditar la jurisdicción cuando, como en
este caso, ella ha sido conferida a otro ente público por la Constitución.
Precedentes
6.
En 1963, respondiendo a una consulta que formulara la Municipalidad en punto a
sus facultades para actuar en materia de su competencia en las estaciones
terminal de ómnibus y ferrocarril, en cumplimiento de las ordenanzas 539/1948 y
1560/1960, el Ministerio de Gobierno, por conducto de la Dirección de Asuntos
Municipales, expuso estos claros conceptos:
“La
Constitución de la Provincia de Buenos Aires por su parte establece en sus
arts. 181 y sigs. las facultades y atribuciones inherentes a los Municipios,
prerrogativas que hace suyas la Ley Orgánica de las Municipalidades,
decreto-ley 6769/58. El ámbito de aplicación de esas normas alcanza a todo el
territorio donde se encuentra ubicado el partido a que pertenece el Municipio,
y no se encuentra limitado por disposición expresa alguna, ni de la
Constitución Provincial ni de la Ley Orgánica.
En consecuencia, no se ve cual puede ser el impedimento legal para que
las ordenanzas y decretos municipales se apliquen en lugares o inmuebles del
Estado Provincial, en tanto y en cuanto esas normas estén encuadradas dentro de
las facultades municipales a que se hizo referencia” (Expedientes: municipal 18.369-M-1962
y Ministerio de Gobierno 2200- 14.974/1962).
7.
Pero merece recordarse en especial que existen otros bienes en el Partido de
General Pueyrredon (y en otros) que son del dominio público de la Provincia de
Buenos Aires y en los cuales, sin embargo, la Municipalidad ejerce y ha
ejercido siempre su pacífica y larga jurisdicción, sin la mínima objeción de la
autoridad central.
Me
refiero a las plazas y otros lugares de uso público, que fueron donadas por el
fundador del pueblo, señor Peralta Ramos, a la Provincia de Buenos Aires, en
cumplimiento del ofrecimiento que hiciera al proyectar la fundación, tanto de
Mar del Plata como del ex Pueblo Peralta Ramos, cuya jurisdicción ha ejercido
siempre la Municipalidad dentro de su competencia constitucional y legal.
Lo
mismo sucede con calles y terrenos de ochava, que los propietarios particulares
deben donar a la Provincia al proceder a la subdivisión de sus tierras, en cuyo
supuesto nunca se ha discutido la potestad de la comuna sobre esos bienes
donados, en cuanto a la jurisdicción que le compete, reconocida expresamente,
además, en la Ley Orgánica (art. 27, inc. 17).
La
ley 3487 del 1913, de “Fundación de Pueblos” (arts. 9 y 10) y la ley de
Catastro Parcelario 4331 de 1935 (arts. 52 y 54) se refieren expresamente a la
escrituración a favor de la Provincia, o de la Municipalidad en su caso, de las
calles y demás lugares de uso público, sin prejuzgar acerca de la jurisdicción
que corresponde a esta última y que aquella jamás le ha negado.
No
he tenido la pretensión de agotar los antecedentes que avalan la discriminación
que debe hacerse entre dominio público y jurisdicción, sino señalar unos pocos
que no dejan lugar a dudas por tratarse de actos oficiales y leyes vigentes
ampliamente conocidas.
Ejercicio efectivo del dominio y
jurisdicción municipal
8.
Contrariamente a lo afirmado en el decreto 2335 en el sentido de que “no
existen antecedentes por los cuales las playas hayan sido puestas en manos de
la Municipalidad”, es más valedera la afirmación de que no existen antecedentes
legislativos que hayan substraído formalmente a la comuna su propia
jurisdicción en esos lugares o que hayan excluido de su competencia alguna zona
del Partido para entregarla al poder central de la Provincia.
Es
más: en el decreto mencionado aparece ignorada la circunstancia de que, desde
los primeros tiempos de la instalación del gobierno municipal, la Municipalidad
ejerció jurisdicción sobre las playas y las riberas marítimas, y también el
dominio sobre estas últimas, es decir, sobre la franja de tierra de la costa
contigua a la playa, donde se asentaba y se asienta la rambla y las demás
construcciones existentes.
Pueden
verificarse los numerosísimos actos de jurisdicción y dominio que la
Municipalidad ejerció, al menos desde 1897, en toda la extensión de las playas
y riberas del litoral marítimo, detallados en el informe legal elevado al
ministerio juntamente con la reclamación interpuesta por la Municipalidad, cuya
copia está agregada a este expediente ver fs. 4 a fs. 9).
Entre
esos antecedentes merece especial mención la “ley Rambla” 3229 del año 1910
donde la Provincia reconoce expresamente el dominio y jurisdicción municipal y
compromete la devolución de los terrenos y del edificio una vez construido y
cancelado el empréstito efectuado para financiarlo, además de reconocerle el
50% de las rentas que produzca su explotación.
Riberas marítimas
9.
Las playas marítimas no deben ser confundidas con la ribera marítima. Las
playas están definidas por el art. 2340, inc. 4°, del C. Civil; desde allí empieza el dominio privado del
Estado o de los particulares, o también, en ciertos casos, el dominio público
adyacente a las playas o entre estas y el camino costero.
En
el presente caso, la Municipalidad reclama la jurisdicción no solamente sobre
las playas sino sobre la zona de ribera marítima, o sea la mentada franja
ubicada entre el camino de la costa y el límite externo de la playa; y también
pretende recuperar o mejor dicho que se le reconozca el dominio sobre la
ribera, que le corresponde por el derecho legítimo, en cuanto no esté
acreditada la propiedad a favor de particulares.
La
Corte Suprema de Justicia de la Nación en diversos fallos estableció claramente
que esta clase de bienes pertenecía a la Municipalidad.
“Las
ventas realizadas por la Municipalidad de General Pueyrredon de bienes
desafectados para los fines del Bulevar Marítimo fueron legítimas pues tales
bienes pasaron legalmente del dominio público al patrimonio privado municipal”
(Provincia de Buenos Aires c/ Josefina de Riglos, S.C.N., T. 147, págs. 215 a 223; Pcia. de Buenos Aires c/ Club Mar del Plata,
J.A., T. XX, pág. 575; Pcia. de Buenos
Aires c/ Peralta Ramos de Lestahe, J.A., XXII, pág. 47; Pcia. de Buenos Aires c/ Cía. Gral. de
Grandes Hoteles, J. A., T. XX, pág. 580;
Pcia. de Buenos Aires c/ Luro de Musquita, M., J.T., T. XXII, pág. 54).
En
el juicio “Peralta Ramos A. c/ Pcia. de Buenos Aires”, sentencia del 17/7/1918
(J. A., II, pág. 850), la Corte estableció que las riberas marítimas jamás
quedaron en el patrimonio privado del fundador de la ciudad, don Patricio
Peralta Ramos, y menos aún de algunos sucesores, y las calificó de bienes de
dominio público municipal, por tratarse de un camino público.
La
doctrina de estos fallos puede verse más completa en el escrito de fs. 14 a 18 de estas actuaciones,
donde también se transcriben opiniones autorizadas que confirman todo lo
expuesto hasta aquí.
Dicha
doctrina sigue siendo aplicable hoy, pues la situación no ha variado en lo
fundamental.
Algunas
leyes que ha dictado la Legislatura (4404, 4798, 5420, 5797, 5857) han
introducido cierta confusión, pero en realidad ninguna ha resuelto substraer la
jurisdicción y el dominio que corresponde a las comunas, estableciendo, más
bien, una jurisdicción “concurrente”, no exenta de peligro para el desarrollo
del municipalismo, cuya tendencia a la autonomía es cada vez mayor (Carlos
Mouchet y otros: El Régimen Municipal en la Constitución, De. Abeledo -
Perrot; Ives de Oliveira: Curso de
Derecho Municipal, De. Abeledo - Perrot, 1960).
La
ley 5797 (de “sobrantes” de terrenos particulares) no comprende, evidentemente,
las tierras como las que reclama la Municipalidad, y menos tratándose de
inmuebles del dominio público, las cuales estarían incluidas, en todo caso, en
la revisión del art. 225 de la Ley Orgánica de las Municipalidades 6769/58, de
fecha posterior a la citada ley.
Conclusiones
10.
De lo expuesto podemos extraer las siguientes conclusiones:
a)
El régimen municipal es de raíz constitucional. La Constitución de la Provincia
dispone que la administración de los intereses y servicios locales en cada uno
de los Partidos en que se divide la Provincia está a cargo de una
Municipalidad, a la cual la Legislatura debe conferirle las facultades
necesarias para atender eficazmente, todos esos servicios e intereses locales
(arts. 181/182).
b)
La Ley Orgánica de las Municipalidades (D. Ley 6769/58), al organizar los
municipios ha determinado, con criterio amplio y siguiendo una línea
tradicional, las materias de competencia municipal, entre las cuales figura el
poder de reglamentar “lo referente a las propiedades ribereñas” (art. 27, inc.
18) y, en general, todo lo relativo al “ornato, sanidad, asistencia social,
seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación y
demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional” (art. 25).
c)
La Municipalidad ejerce jurisdicción, por lo tanto, a los fines de su
competencia, en todo el Partido de General Pueyrredon, el cual se extiende, en
el límite SE hasta el Océano Atlántico, incluyendo, obviamente, las playas y
las riberas del litoral marítimo.
d)
Dominio y jurisdicción son conceptos distintos. La Municipalidad tiene
jurisdicción, según se ha dicho, en todo el Partido incluyendo las playas, aún
cuando no sea titular del dominio. Por otra parte, la ejerce igualmente sobre
bienes del dominio privado del Estado Provincial o de los particulares, en la
medida que lo permita su naturaleza jurídica y respetando los derechos
inherentes la propiedad privada.
e)
La playa es el espacio territorial que las aguas bañan normalmente (art. 2340,
inc. 4° C. Civil). La ribera es la zona contigua a la playa que puede ser del
dominio público o del dominio privado, según su origen o naturaleza. En el
presente caso, se reclama para la Municipalidad como zona de ribera, la que se
encuentra entre el camino costero (Mar del Plata - Miramar) y la playa, desde
Maripesca al Faro.
f)
Existen numerosos antecedentes que acreditan el dominio y jurisdicción de la
Municipalidad sobre las playas y las riberas, admitidos expresamente por la
Provincia (entre los que se destaca la ley Rambla 3229) y avalados por la
doctrina de autores insospechables y por la jurisprudencia del más alto
tribunal de la Nación.
El Decreto 2335/66 - Conflicto
11.
Mediante el Decreto 2335/66 que promueve este dictamen, el Poder Ejecutivo de
la Provincia ha desconocido formal y terminantemente el dominio y la
jurisdicción municipal en la zona cuestionada, y entiendo que ello configura un
conflicto en los términos del art. 187 de la Constitución Provincial, que debe
resolver la Suprema Corte de Justicia.
Será
necesario, por lo tanto, adoptar con la urgencia que el caso requiera, las
medidas tendientes a impulsar el procedimiento para someter el conflicto a la
Corte.
En
tal sentido, es aconsejable sancionar una ordenanza que, con los fundamentos
del presente dictamen y los antecedentes acumulados en este expediente, declare
formalmente la existencia del conflicto aludido y faculte al Departamento
Ejecutivo de la Comuna para someterlo a decisión de la Suprema Corte de
Justicia y proseguir sus trámites.
Igualmente
es conveniente formular reserva acerca de la jurisdicción y dominio que competa
a la Municipalidad en el resto del litoral marítimo.
Dejo
así expresada mi opinión legal. Mar del Plata, 27 de junio de 1966. (Fdo.) Dr.
Armando N. Frontini.
Definiciones
Para
mejor precisión podemos decir que se ha entendido inicialmente por playa de mar
o playa marítima, la extensión de tierra delimitada por dos líneas imaginarias:
la de las altas mareas y las de las más bajas -que la separa del mar
territorial o adyacentes- referidas ambas líneas al movimiento ordinario de las
olas (Artículo 2340 inc. 1º y 4º del Código Civil; comp.: B. Villegas
Basavilbaso. Derecho Administrativo, t. IV, páginas 445 y 460).
Posteriormente
dicha definición ha sido ampliada al considerarse los factores naturales y
antrópicos que influyen en la delimitación de las riberas y playas de mar, es
decir que, además de tenerse en cuenta la cota nivel de las altas mareas normales, se toman la totalidad de los
fenómenos naturales que por su importancia y regularidad pasan a convertirse en
fenómenos normales. De igual forma, la línea de ribera fluvial y lagunar
contempla las crecidas medias ordinarias de sus aguas. En ambos casos esta se
adapta al rasgo geomorfológico generado por las acciones humanas.
Por
ejido municipal se entiende el territorio comprendido dentro del límite fijado
al municipio por la ley de su creación, ámbito en el cual se ejerce la
jurisdicción administrativa de la municipalidad.
En
rigor a la verdad, en la Provincia de Buenos Aires el ejido municipal no puede
estar referido a una ciudad o pueblo ya que con arreglo a su Constitución (Art.
190) el municipio no se reduce a una ciudad sino que es un Partido, vale decir,
una división territorial que puede comprender uno o más núcleos urbanos, dentro
de la cual esta a cargo de una municipalidad la administración de los intereses
y servicios locales. A cada partido corresponde una municipalidad.
Por
otra parte, la Provincia esta formada por Partidos y fuera de ello no existe
ninguna otra división territorial que pueda estar sometida exclusiva y directamente a la jurisdicción provincial.
Como
consecuencia de lo expuesto se llega a la conclusión adelantada al definir el
ejido municipal, ya que cualquier otra interpretación restrictiva de la
jurisdicción municipal violentaría lo expresa y claramente establecido por la
Constitución de Buenos Aires. Así lo ha entendido el legislador pues si la Ley
695, del 3 de noviembre de 1870, se refiere al ejido de los pueblos, la Ley
3468, del 21 de abril de 1913, rectifica la expresión al disponer sobre la
formación de los ejidos de los Partidos.
Propiedad municipal de las playas
marítimas
En
cuanto a la propiedad de la playa marítima, la ley civil determina que
pertenecen al dominio público de la nación o de las provincias, "según la
división de poderes hecha por la Constitución" (Art. 2339 y 2340 inc. 4).
La
anfibología de que ha sido tachada la expresión de Vélez Sarfield "según
la división de poderes hecha por la Constitución", no es tal si se la
refiere al momento histórico de la sanción del Código Civil y menos con
relación a la Provincia de Buenos Aires, única con litoral marítimo en ese entonces.
La Nación no podría discutir el dominio provincial sobre las playas, frente a
la disposición del Código Civil.
Pero
ese cuerpo legal también prescribe que son bienes municipales los que las
provincias han puesto bajo el dominio de las municipalidades (Art.2344).
Correlativamente, la Ley Orgánica de las Municipalidades coloca en el
patrimonio municipal "los inmuebles.... y todas las parcelas comprendidas
en el área urbana, que pertenezcan al Estado por dominio eminente o cuyo
propietario se ignore". Si bien
este artículo fue modificado en su redacción por una ley del último gobierno de
facto, no cabe duda que los inmuebles ubicados dentro del ejido municipal que
pudieran haber pertenecido a la provincia han pasado al dominio comunal en
virtud del mandato de ambas prescripciones legales.
Recuérdase
lo expresado anteriormente acerca de que el ejido municipal comprende el
territorio fijado al Partido por la ley de su creación. En el caso de Gral.
Pueyrredon, la Ley 1306 al crearlo, le fija como límite sudeste el Atlántico
(Art. 3º).
Esa
designación: "el Atlántico" se refiere al mar que, en sentido
jurídico nace en la línea interna donde termina la playa marítima. Es decir,
que la voluntad del legislador al crear el Partido de Gral. Pueyrredon, ha sido
fijar como límite sudeste la línea que separa la playa y el mar o sea incluir
la playa en el ejido municipal.
El
caso de Gral. Pueyrredon, no es el único, pues una compulsa de las leyes de
creación de los Partidos limítrofes con el mar permite generalizar la
deducción; en efecto, así lo observamos en los casos de Necochea (Ley 1131,
Art. 1º); Villarino, Patagones y Bahía Blanca (Ley 1827); Cnel. Dorrego (Ley
1979 art. 1º); Gral. Alvarado (Ley 2428 art. 1º); Cnel. de Marina Leonardo
Rosales (Decreto 4870, ratificado por Ley 5114, art. 1º); Partidos de la Costa,
de Pinamar y de Villa Gesell (Decreto-Ley 9024/78, art 1°); y Partido de Monte
Hermoso (Decreto-Ley 9245/79).
Por
lo tanto, puede asegurarse que las playas marítimas pertenecen a las
municipalidades linderas con el mar, por mandato de las Leyes de su creación y
de las citadas disposiciones del Código Civil.
Jurisdicción municipal de las playas
marítimas
No
solo el dominio sino también la jurisdicción sobre las playas marítimas
corresponde a las municipalidades y, en virtud de ella, puede reglamentar el
uso y goce de las playas por los particulares.
En
efecto el Art. 2341 del Código Civil establece que "las personas
particulares tienen el uso y goce de los bienes públicos del Estado o de los
Estados, pero estarán sujetas a las disposiciones de este Código y a las
ordenanzas generales o locales".
La
atribución para determinar la condición jurídica de los bienes corresponde a la
Nación (Constitución Nacional) pero la facultad de reglar el uso y goce de los
bienes públicos es de orden estrictamente local, y será nacional, provincial o municipal según sea la
situación de los bienes.
En
consecuencia, el precepto del Art. 2341 debe ser entendido en el sentido de que
los bienes públicos, pueden ser usados por los particulares sujetos a las
disposiciones administrativas locales (Confr.: Villegas Basavilbaso, Derecho
administrativo, t. IV, páginas 182
a 187; Spota, Tratado de derechos de aguas, T. II,
páginas 820 a
832).
La
Constitución de la Provincia de Buenos Aires al organizar el régimen municipal,
incluye en la esfera de competencia municipal "la administración de los
intereses y servicios locales" (Art. 190) y ha especificado como
atribución inherente a dicho régimen (Art. 192) "administrar los bienes raíces
municipales" (inc.5) y "dictar
ordenanzas y reglamentos dentro de estas atribuciones" (inc.6).
En
concordancia con las cláusulas constitucionales, la Ley Orgánica de las
Municipalidades, en su Artículo 25 enumera los conceptos a lo que deberán responder
las ordenanzas. Esa enumeración no es taxativa, sino meramente ejemplificativa,
ya que permite ajustarse a las "demás estimaciones encuadradas en su
competencia constitucional"; en correlación inmediata, el Artículo 27
establece que corresponde al Concejo “reglamentar:
1) La radicación, habilitación y
funcionamiento de los establecimientos comerciales e industriales... 8) La
condiciones de higiene y salubridad que deben reunir los sitios públicos, los
lugares de acceso público... 24) La construcción, ampliación, modificación,
reparación y demolición de edificios públicos y privados, así como también sus
partes accesorias... 25) Lo referente a las propiedades ribereñas... 28) y toda
otra materia vinculada a los conceptos y estimaciones contenidas en el Artículo
25º".
Por
su parte, el art. 226, al enumerar los "impuestos, tasas, derechos,
licencias, contribuciones, retribuciones de servicios y rentas" que
"constituyen recursos municipales" incluye la "venta y
arrendamiento de los bienes municipales" y los "permisos de usos de
playas y riberas en jurisdicción municipal" (inc.4).
Como
síntesis de todo lo expresado, puede asegurarse que las playas del mar
pertenecen al dominio público municipal si en la ley de creación del Partido se
fija uno de sus límites el mar y, por consecuencia, corresponde a las
municipalidades reglamentar el uso y goce de dichas playas por los particulares
mediante ordenanzas dictadas por el Concejo Deliberante.
Sostener
y actuar en contrario, es falsear los principios de la Constitución de la
Provincia de Buenos Aires que, al organizar el régimen municipal, ha reconocido
a las municipalidades el derecho de administrar los intereses y servicios
locales y los bienes raíces municipales y de las leyes: orgánica de las
municipalidades, de ejidos y de creación de los partidos, que han puesto bajo
el dominio municipal las playas marítimas.
Ejercicio de su jurisdicción sobre las
playas del mar por la Municipalidad de Gral. Pueyrredon
a) Ordenanzas y Decretos Impositivos
Desde
el primer momento, la Municipalidad de General Pueyrredon hizo ejercicio de las
facultades implícitas su imperio jurisdiccional. Ya en 1897, la Ordenanza
Impositiva, aprobada en la sesión del Concejo Deliberante del día 11 de junio
de ese año, establecía en su artículo 9º, bajo el acápite "rambla y
policía de ribera", lo siguiente "inc.1º - la extracción de arena,
etc. se cobrará: por cada carro de caballos $ 0.20; inc.2º -
Terrenos.
El impuesto sobre los terrenos concedidos en las playas y riberas se cobrará:
Por casilla de particulares sin frente a la rambla $ 0.20.- Para
establecimientos de negocios y balnearios en la playa nordeste de la Iglesia
por cada metro cuadrado al año $ 0.50. - Establecimientos de negocios en la
playa sud de la Iglesia por cada metro cuadrado al año $ 0.50. - Para cada
clase de casillas con frente a la Rambla por cada metro cuadrado al año $
1.- Las casillas establecidas con frente
a la Rambla pagarán como impuesto adicional por cada metro lineal de frente:
las destinadas a negocios $ 3.- las particulares $ 3.- no se harán concesiones
con frente a la Rambla con menos de diez metros de fondo. Los permisos para
refacciones se concederán previo abono de los impuestos y derechos establecidos
para el centro urbano (HCD, actas, fecha cit. Fº 41/49).
Es
decir que, a 18 años escasos de la creación del Partido de Gral. Pueyrredon y
16 de la instalación de sus autoridades, ya la Municipalidad otorgaba permisos
de uso de las playas y balnearios y determinaba el monto y la forma en que
deberían pagarse. Desde ese año en sucesivas Ordenanzas Impositivas (o decretos
durante el largo régimen de los Comisionados), se repiten normas iguales o
semejantes.
Así
por ejemplo en 1898 (HCD, 14/9/897, Acta Fº 149/158), 1899 (HCD, 18/10/898,
Acta Fº 222/256) que incluye las playas norte y Saint James, 1900 (HCD,
6/10/899) 1908 (Comisionado Municipal Ordenarán, Decreto del 14/02/08, Fº
20/21), 1913 (Comisionado Municipal Ceretti, Decreto 31/12/12, Fº 59/60), etc.
Estas Ordenanzas demuestran que la Municipalidad consideraba como propio el
dominio y la jurisdicción sobre las playas marítimas y que la Provincia así lo
reconocía en aquellos momentos. Sobre este último aspecto es de destacar que la
Provincia fue más allá de un mero reconocimiento tácito por inacción ya que los
decretos de los Comisionados Municipales eran autorizados por el Poder
Ejecutivo.
b) Obras públicas
También
en materia de Obras públicas en la zona de playas encontramos actos de la
administración municipal de una inequívoca voluntad de ejercer facultades
propias sobre bienes propios.
En
1898 el Intendente Eduardo Peralta Ramos remite al Concejo Deliberante un
mensaje en el que "solicita autorización para trasladar la Rambla a 50 o 60 metros mas hacia la
costa a fin de evitar un foco de infección que amenaza continuamente contra la
salud pública, caso que se desarrollará una epidemia, evitando al propio tiempo
se halle como actualmente se encuentra de arena la Rambla, como así mismo
serian trasladadas las casillas" (HCD, 2/4/898. Fº 198/200). Como medida
previa, el Concejo solicitó la presentación de un plano que especificará las
mejoras que podría producir dicho cambio. Días después el Intendente remite el
plano solicitado y un presupuesto de gastos, incluyendo además la construcción
de un murallón en la playa, frente a las manzanas Nº 106, 107 y 108 (HCD
23/4/898,Fº 206 . Previo despacho de la Comisión de Obras Públicas se aprueba
el proyecto en la sesión del 30/4/898 (Fº 209).
Al
año siguiente 1899, el Intendente Fortunato de la Plaza comunica al Concejo
Deliberante que, previa licitación había hecho construir 160 metros de Rambla y
solicita su aprobación, lo que así se hace (HCD 26/4/899, Fº 299/306). En la
misma sesión el Concejo aprueba el proyecto de ordenanza remitido por el
Departamento Ejecutivo, por el que se dan por terminadas las concesiones para
la instalación de casilla en la playa en sectores, que no permitían la
realización de las obras, y se establece plazo para el desalojo. Siempre en la
mismo sesión se resolvió que la Intendencia acordará concesiones por 5 años
para la instalación de casillas para baños y negocios que se construyeran en la
nueva Rambla, bajada Tornquist y Bristol, quedando sujetas a la reglamentación
sobre construcciones e higiene y debiendo abonar los impuestos que fijarán
anualmente las ordenanzas respectivas.
c) Reglamentación del uso y goce por particulares
A
parte de las mencionadas en los párrafos anteriores se encuentran las
Ordenanzas Generales que expresamente reglamentan distintos usos por los particulares
de las playas del mar.
Así
por ejemplo, la Ordenanza del 10/11/1901 reglamenta la construcción de casillas
en la Playa Bristol, fijando la altura máxima permitida, la forma en que
deberá solicitarse el respectivo permiso
y las condiciones que deberán acreditarse a ese efecto (HCD Fº 1/3).
En
la misma sesión que sancionara la Ordenanza anterior, se autoriza al Intendente
a nombrar un Inspector de Rambla y Riberas y por ordenanza aparte, se prohibe
terminantemente, a partir del 15/02/1901 "depositar en la playa Bristol
temporal o momentáneamente las lanchas de pescadores que habitualmente salen de
dicha playa" y se designa a ese efecto la playa de Peralta o del Arroyo
del Barco. Por el artículo 2º se prohibe el estacionamiento de cocinas para
camarones en diversas playas.
El
Comisionado del Poder Ejecutivo, Señor Urdinarrain, dictó el 15/2/1908, un
Decreto por el cual se establece que "los permisos de ocupación de
terrenos de playa que la municipalidad acuerda para balneario son de carácter
precario y su duración comienza el 1º de enero finalizando el 30 de abril de
cada año". En los considerandos que lo preceden se hace mención a las
"medidas de gobierno que tiendan a mantener intactos los derechos de la
autoridad sobre la costa" y se agrega, mas adelante, "que siendo la
municipalidad la que otorga esos permisos de ocupación, es la misma autoridad
quien se haya revestida de la facultad de fijar las condiciones de los permisos
que acuerda, siendo ella además como autoridad tuteladora y responsable, la
única que al fijarlas debe tener presente los intereses generales que obliguen
a establecerlos en un sentido u otro" y "que al fijar el alcance de
esos permisos, la municipalidad ejercitando facultades que le son propias no
afecta derechos de nadie. Unos y otros usufructúan y hacen efectivo lo que les
pertenece.
Los
particulares explotando los balnearios en la época propicia y la autoridad
municipal pudiendo disponer de sus derechos sobre los terrenos, en el resto del
año, sin que importe ello establecer una variante en la costumbre existente de
prorrogar los permisos aludidos, sino simplemente dejar establecidos los
derechos de la municipalidad al respecto, de manera de no dejar duda alguna en
los casos ocurrentes".
Nuevamente
se destaca que quien suscribiera dicho decreto precedido de los considerandos
transcriptos era un funcionario del Poder Ejecutivo de la Provincia que actuaba
autorizado por este, de modo que sus manifestaciones significan el expreso
reconocimiento por la autoridad provincial de los derechos de la municipalidad
sobre la playa de mar.
d) Usos diferenciales: permisos y
concesiones
Aún
antes de dictar reglamentaciones generales sobre el uso por particulares de las
playas marítimas ya la Municipalidad de Gral. Pueyrredon había otorgado
permisos y concesiones de uso con dicho fin.
Las
Actas del Concejo Deliberante registran en la sesión del 18/06/1899 (Fº
313/322) que los Señores Lasalle y Echeverría presentan a ese cuerpo
"planos para la refacción total del balneario denominado del Bristol, en
los terrenos que la Municipalidad ha tenido a bien alquilarnos para ese
objeto"; describen la construcción a efectuarse y señalan que se hará
"en forma que el agua de las altas mareas, tenga libre acceso y salida
bajo el balneario según lo establece la Ordenanza Municipal en forma que no
quede agua estancada bajo las construcciones" y finalmente solicitan
"una concesión de 10 años". El Concejo resolvió por unanimidad
acordar lo solicitado y, en consecuencia, autorizó al Intendente a celebrar el
contrato respectivo, bajo las condiciones que crea conveniente y estableciendo
la obligación por parte de los concesionarios de sujetarse en todo tiempo a las
disposiciones y ordenanzas municipales referentes a clase de negocios que se
puedan establecer, higiene, ornamentación,
impuesto, etc.
También
ejerció la Municipalidad sus facultades de autoridad concedente en sentido
inverso. En efecto, en la sesión del Concejo Deliberante del 4/03/1907 (Fº
47/48) se leyó el mensaje del Departamento Ejecutivo manifestando que de
acuerdo con lo dispuesto por la Ordenanza General de Impuestos había procedido
a declarar caducos o concluidos los permisos o concesiones acordados en la
playa a los Señores Lasalle y Echeverría, Eugenio Dumont, José López, Pedro
Bichet y Jorge Mathey, los que se habían resistido a pagar en el plazo legal
los derechos de ribera que esta municipalidad les fijo".
Luego de referirse al plazo acordado para
desalojar y al cobro de los derechos por
vía de apremio, el Intendente solicita la ratificación de lo actuado;
así lo hace el Concejo por unanimidad, luego de manifestarse por parte de un
concejal que las concesiones había sido caducadas en vista de la sin razón y
rebeldía a acatar las disposiciones municipales".
En
esa misma sesión el Concejo, a solicitud del Departamento Ejecutivo, aclara que
los impuestos de ribera deben ser pagados por los titulares de las concesiones
y no por los subarrendatarios de estos.
Tampoco
los Comisionados del Poder Ejecutivo fueron remisos a defender y ejercitar los
derechos municipales en esta materia: el Comisionado Urdinarrain, el 12/2/1909
(Fº 45/46) decretó la caducidad de
varios permisos o concesiones frente al Paseo Gral. Paz, Rambla Norte y Playa
Saint James por infracción a disposiciones municipales.
Todos
estos actos de la Administración Municipal de Gral. Pueyrredon, manifiestan una
unidad de criterio e interpretación en las autoridades comunales, tanto es que
procedieran de elección popular o que representaran al Ejecutivo provincial.
Ya
se trate de actos de contenidos general o particular, provenga del Departamento
Deliberativo o del Ejecutivo, llevan siempre implícita la absoluta seguridad de
las autoridades municipales de actuar en ejercicio de facultades que les son
propias por expreso mandato legal.
Reconocimiento por la Provincia de
Buenos Aires del dominio y la jurisdicción de la Municipalidad General Pueyrredon sobre sus playas
Toda
esta actividad administrativa de la Municipalidad de Gral. Pueyrredon
demostrativa de su dominio y jurisdicción sobre las playas del mar se vino
desenvolviendo sin interferencias, con el reconocimiento expreso o tácito del
Gobierno de la Provincia, como se ha señalado oportunamente en el transcurso de
la presente. Esta situación se prolonga hasta 1910.
En
ese último año, el 10 de marzo se promulga la Ley Nº 3229, sobre construcción
de una Rambla en la Playa Mar del Plata, en reemplazo de la de madera que tenía
la Municipalidad. Esta Ley reconoce tácitamente al Municipio de Gral.
Pueyrredon dominio sobre sus playas, pero, paradójicamente, marca también el
comienzo del desconocimiento de dicho dominio y de la jurisdicción sustrayendo
al erario municipal la renta proveniente de la explotación de sus playas. Ello
ha sido así porque la Provincia no ha cumplido ni con el espíritu ni con la
letra expresa de la ley.
Luego
de autorizar la contratación de un empréstito nacional o extranjero por siete
millones de pesos, para construir una rambla en Mar del Plata (Art. 1º) la ley
faculta al Poder Ejecutivo a "expropiar como de utilidad pública y a los
fines de cumplimiento de esta ley, todos aquellos terrenos contiguos a las
obras que se autorizan, sean ellos de propiedad municipal o particular"
(Art. 2º). Es evidente que la mención a la propiedad municipal esta referida a
las playas marítimas.
Establece
además la Ley 3229, que "el Poder Ejecutivo gestionará de quien
corresponda la cesión de los terrenos a que se refiere el Artículo 2º de la
presente, así como los de la Rambla actual, impuestos y alquileres sobre la
misma, obligándose a entregar al Tesoro de la comuna los sobrantes anuales que
quedaran por el concepto expresado una vez cubierto el servicio de la renta y
amortización del empréstito contraído" (Art. 5º), y que "una vez
verificada la cancelación del empréstito, el Poder Ejecutivo devolverá la
Municipalidad de Gral. Pueyrredon los terrenos anexos a la Rambla que le
hubiera cedido con los edificios, obras de arte, etc., construidos y sin cargo
alguno para dicha comuna. Se entregará
asimismo y anualmente el 50% del producido por concepto de impuestos y
alquileres sobre la Rambla" (Art. 6º).
Los
párrafos anteriormente transcriptos indican un justo reconocimiento del dominio
y la jurisdicción municipal sobre los lotes de playa que serían afectados por
la construcción de la Rambla. Demás esta decir que tan justas prescripciones de
la Ley han quedado en le plano abstracto de los ideales, pues nunca la
administración provincial los ha materializado en actos reales.
La
mengua que ello significó y significa para las arcas municipales fue
patentizado, ya en 1912, por el Comisionado Ceretti, en los considerandos del
Decreto del 31/12, por el que se prorroga para el año siguiente el presupuesto
en vigencia. Expresa dicho comisionado que por efecto de la citada ley, ha
dejado de percibir la comuna el producido de la Rambla Bristol. , circunstancia
que ha creado al Tesoro municipal una situación difícil, por restarle a sus
rentas ya exiguas la suma aproximada de $ 50.000.-, siendo de imprescindible
necesidad a fin de mantener el funcionamiento regular de la administración y de
todos sus servicios, buscar la forma más procedente de arbitrar la reposición
de esa renta...".
Caracterizadas
las últimas décadas por el desconocimiento y la desvirtuación del régimen
municipal, es obvio que en nada ha mejorado esta situación; todo lo contrario
se ha agravado por múltiples intromisiones de las administraciones nacional y
provincial. Este es el momento en que se esta aún a la espera de una solución
definitiva y justiciera.
Doctrina
No
esta sola la comuna de Gral. Pueyrredon en esta interpretación. Puede invocar
claros e ilustres antecedentes doctrinarios. El ex-presidente de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, Dr. Benjamín Villegas Basavilbaso (Derecho
Administrativo T. IV) coincide en términos generales con la tesis que sostiene
esta Municipalidad. Con referencia a la regulación del uso y goce de los bienes
público expone que "esa facultad de normación corresponde en el derecho público argentino,
a la Nación o a las Provincias o a los Municipios, según la jurisdicción que
una u otros ejerzan sobre los bienes públicos" (op.cit página 186/7). Dice
además que esa facultad "implica el ejercicio del poder de policía, como
un poder de reglamentación interna dentro de sus respectivas jurisdicciones,
para asegurar el buen orden de la cosa pública (ibid).
El
mismo actor entiende que "las personas jurídico públicas tienen un derecho
de propiedad sobre los bienes públicos" y que "estos constituyen una
propiedad del ente público con todos los caracteres que la ley acuerda al
dominio, en cuanto ella sea compatible con la afectación de tales bienes al
destino de utilidad o comodidad común" (op.cit pagina 175). Para completar
este pensamiento, con relación a nuestro particular, conviene recordar los
Artículos 33 inc. 4 y 2344 del Código Civil, además de las cláusulas de la Constitución Provincial y la Ley Orgánica de
las Municipalidades que han sido citadas.
Concretándose
más, Villegas Basavilbaso sostiene que " los titulares de las playas de
mar tienen sobre las mismas un derecho de propiedad pleno y exclusivo. Estos
bienes, en cuanto a su naturaleza jurídica tienen el mismo status que el del
mar territorial y sus aguas interiores: forman parte del territorio si bien
desde el punto de vista de la jurisdicción…, ese dominio es restringido por el
imperium jurisdiccional que la Nación ejerce sobre todos esos bienes públicos
en mérito de principio de orden Constitucional y de acuerdo a la distribución
de los poderes hecha por la Ley fundamental" (op.cit. páginas 461/2).
Tal
imperio jurisdiccional de la Nación concierne a "la regulación del
comercio y navegación internacional e interprovincial, a la seguridad y defensa
de todo el territorio de la Nación y al fuero de almirantazgo y de jurisdicción
marítima" (op. cit. pág. 475). Precisa más adelante este autor que
"las playas marítimas adyacentes al territorio de las provincias forman
parte del dominio público de las mismas; no del dominio público
municipal", pero aclara de inmediato "salvo que las respectivas leyes
orgánicas comunales las hayan delegado a los municipios" (op.cit páginas
476). En esta salvedad esta comprendida la situación de la Provincia de Buenos
Aires y sus municipios.
Miguel
S. Marienhoff (Régimen y Legislación de
las Aguas Públicas y Privadas, Buenos Aires, 1939), como casi todos los
tratadistas, dedica sus esfuerzos a deslindar las atribuciones de la Nación y
de las provincias en cuanto a esta materia y solo tangencialmente se refiere al
final a las municipalidades; no obstante esta delimitación de su objeto, llega
a conclusiones coincidentes con las sostenidas en la presente. Luego de afirmar
categóricamente el dominio de la Provincia sobre las playas y el mar (página
226) de delimitar precisamente el alcance de la jurisdicción nacional sobre las
playas (páginas 227, 228, 231 y 232) y de definir por exclusión la jurisdicción
provincial (ibid, en especial página 228), al resumir su exposición y sacar
conclusiones expresas: "la autoridad nacional, por intermedio de su órgano
correspondiente (Prefectura General Marítima) ejerce jurisdicción en el mar
hasta de la más alta marea en tanto se trate de navegación de objeto
concurrentes a ella. Fuera de la línea de la más alta marea, la
jurisdicción es de la Provincia o de las
autoridades locales... quienes la ejercerán conforme a la distribución de
facultades realizada por sus respectivas leyes orgánicas" (página 234).
El
maestro Rafael Bielsa (Derecho Administrativo T. III Tercera edición) dedica
pocas páginas al tema. Expresa: "la
ley define como playa marítima o fluvial
-pues no distingue entre una y otra- la extensión de tierra que las olas
bañan y desocupan en las más altas mareas". Tal expresión definiría mejor
la ribera, entendida esta como la parte del litoral cubierta y descubierta por
la acción ordinaria de las aguas..., el tanto que playa es la ribera o margen
plana o casi plana del mar". "La razón de afectación legal de las
playas al uso público y por consiguiente, su inclusión entre las dependencias
del dominio público es, como se comprende, la utilidad general para el comercio
y la industria" (página 53 y 54).
En
las páginas 58 y 59 se refiere a la jurisdicción sobre las playas de los mares
y ríos y sobre las riberas de los ríos navegables" y sobre a base del
mismo antecedente transcripto por Marienhoff en la página 227 de su obra citada
(Decreto del 14/11/1891 firmado por Pellegrini y refrendado por Vicente Fidel
López) llega a igual conclusión. Por otra parte, en sus Principios de Régimen
Municipal (Tercera Edición) explica que "en el sistema nuestro esos bienes
(los públicos) no los tienen las comunas originariamente, sino por
transferencia o atribución de dominio que les hacen las provincias" y
transcribe el artículo 2344 del Código Civil (página 226). Es decir que Bielsa
considera que los municipios tienen dominio sobre las playas cuando les ha sido
transferido o atribuido por las provincias, como lo han hecho en la Provincia
de Buenos Aires, las ya citadas leyes.
Alberto
G. Spota en su extenso y profusamente informado Tratado de Derecho de Aguas
(Tomo II, Buenos Aires, 1941) es más categórico. Afirma que "los bienes
enumerados en el artículo 2340…, son bienes destinados al uso público o al
servicio público y, en ambos casos deben pertenecer en propiedad al Estado "lato-sensu"
(Nación o Provincias) o a los municipios (artículo 2344, página 286). En
páginas anteriores luego de considerar los artículos del Código Civil 2339,
2341, 2342, 2572, 2645 y 2646,
ha expresado: "todos estos preceptos han sido
redactados teniendo en cuenta que esos bienes públicos y privados pertenecen a
los entes del Derecho Público -Nación, Provincias y en ciertos casos
Municipios- de acuerdo con la distribución de Poderes hecha por la Constitución
Nacional (art. 2339).
En
substancia pues, debemos concluir que para la ley civil, los bienes públicos y
privados que no son de particulares pertenecen al Estado lato-sensu, o sea, a
la Nación y a las Provincias. Los Municipios son "organizados" por
las leyes: sus bienes serán públicos o privados de acuerdo con el criterio que
se desprende del artículo 2340. Tales bienes son los que enuncia el legislador
de la Nación o de cada Provincia, colocándolos bajo el dominio de esos entes
comunales (artículo 2344)" -página 27 y 28-, en nota al pie apunta "el
municipio es un ente público necesario (Art. 5º Constitución Nacional). No
constituye una mera delegación de facultades: las atribuciones del mismo son
organizadas pero no delegadas por el legislador".
Dicha
nota remite a otra del mismo autor, en la que desarrolla su teoría sobre el
poder municipal (Tratado de Medianería, Segunda Edición, Buenos Aires, 1938).
Dicha teoría puede sintetizarse en los siguientes términos: "Cada
provincia debe organizar el régimen municipal" por mandato del artículo 5º
de la Constitución Nacional, que "exige, como condición de garantía del
goce y ejercicio de sus instituciones, la de asegurar el régimen
municipal".
Es
decir que "las municipalidades no son creaciones artificiales de la ley
ni... constituyen poderes delegados. Por el contrario,... constituyen poderes
organizados por las leyes respectivas. "Entre nosotros ..., aquella tesis
que entiende que el poder de la comuna ha sido absorbido por el Estado y de que
no vive sino por voluntad ... creadora o permisiva del mismo, no sería procedente,
ya que... el imperium que corresponde al municipio no es un poder derivado. A
lo sumo... se podría aceptar... que al municipio solo le corresponde un poder
de imperio derivado (pero) ello no significa que sea delegado ya que se trata
de conceptos profundamente diversos.
En
este último sentido... el poder municipal no es una parte del poder de imperio
estatua, ni es ejercido por la comuna como
poder delegado, esto es, por delegación del Estado o en representación
del Estado, sino que es un derecho autónomo (....) propio de la comuna y que
esta ejerce en nombre propio". Agrega más adelante que, si bien "la
ley puede organizar el régimen comunal sin embargo ciertas funciones son de
resorte local y, en consecuencia, ante el mandato imperativo del Artículo 5º de
nuestra Constitución Nacional, las provincias deben asegurar que las mismas
constituyan la materia sobre la cual se desenvolverá la administración autónoma
comunal. Hallándose entonces las provincias, frente a una verdadera necesidad
jurídica: localizar...la administración, adoptando, asegurando y organizando el
régimen comunal, y que este régimen se traduce en afianzar para las comunas su
competencia en la administración de los intereses locales. En pocas palabras:
la autonomía municipal se revela en la circunstancia de que a los municipios
compete llevar a cabo tareas propias, diversas de las del Estado y que
consisten en la satisfacción de las necesidades locales de los centros de
población" (op.cit. páginas 37 y 38 tex. Y n. 12 y 13; páginas 448 a 451).
Spota
sintetiza su teoría en el siguiente principio: "las comunas constituyen
poderes organizados por el Estado (Nación o Provincias), en el sentido de que
no ejercen facultades meramente delegadas de este último, sino como propias del
municipio". De este principio desprende corolario respecto a la prioridad
que poseen "las reglamentaciones dictadas por los municipios, en ejercicio
del poder de policía que les atañe con respecto a las normas del Código
Civil" en materias que se refieren al Derecho Administrativo. Agrega de
inmediato que "la misma ley civil ha reconocido ese orden de prelación al
remitirse los articulo 2516 y 2729
a los reglamentos policiales o a los que se establezcan
por cada municipalidad" (op.cit. pagina 451), estos artículos se refieren
a la materia de la obra medianería y no a la que interesa a esta presentación,
pero en igual de condiciones se encuentra el artículo 2341, cuando se remite
"a las ordenanzas generales o locales" como normas reglamentarias del
uso y goce de los bienes públicos por las personas particulares.
Un
gran tratadista del Derecho Público Argentino, el Dr. José‚ Nicolás Matienzo,
se expidió expresamente y en términos unívocos en favor de la jurisdicción
municipal sobre las playas. Lo hizo el 18/11/1926, en respuesta a una consulta
del Intendente Señor Rufino Inda y a propósito de la concesión de balnearios
por el Poder Ejecutivo. Dijo entonces el Señor Matienzo: "El decreto del
Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires del 15/11/1925, atribuyéndose
la facultad exclusiva de acordar concesiones en las playas del mar y de los
ríos, me parece contrario al artículo 37 (actual 45) de la Constitución de este
Estado, que prohibe atribuir al Poder Ejecutivo, otras facultades que las que
expresamente le están acordadas por la Constitución, la cual no habla sobre
jurisdicción de playas".
"En
la Provincia de Buenos Aires no hay fuera de los límites de sus Partidos
ninguna clase de distritos o regiones que puedan quedar sometidos directamente
a la jurisdicción del gobierno provincial, como no hay en la Nación territorios
federal fuera de los límites de las provincias". Agrega finalmente el Dr.
Matienzo: "El Partido de Gral. Pueyrredon, linda con el Océano Atlántico
con arreglo a ley de su creación y su municipalidad tiene pues derecho a la
jurisdicción de la playa que se forme entre la tierra firme y el mar,
especialmente en lo relativo a la salubridad, ornato y vialidad, materias
inherentes al régimen municipal, según el artículo 205 (actual 192) de la
Constitución Provincial".
Si
bien los anteriores autores citados en forma general aportan argumentos
favorables a la tesis de la comuna de Gral. Pueyrredon, el Dr. Matienzo la
fundamenta en términos expresos, claros y terminantes. Para el no hay duda
alguna.
Jurisprudencia
También
la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha determinado el dominio municipal
sobre las playas especialmente lo hizo en autos "Enrique Alió por la
Provincia de Buenos Aires c/Club Mar del Plata S.A." s/reivindicación de
inmueble" (Gaceta del Foro, 1926, IV, página 9 a 11). La doctrina de este
fallo ha sido sintetizada por la revista citada en la siguiente forma: "si
el demandado por reivindicación prueba el justo título con que posee desde hace
más de diez años, la prescripción adquisitiva por él opuesta debe prosperar, no
así la acción reivindicatoria, desde que se probó que la Municipalidad vendió
bienes que le pertenecían por encontrarse situados dentro del ejido, pudiendo
hacerlo porque al quedar desafectado como propiedad pública a su destino cambió
la condición jurídica del bien que se torno enajenable como sus otros bienes
del dominio privado".
La
situación que debió juzgar la Corte Suprema fue la siguiente: Don Enrique Alió,
en representación de la Provincia de Buenos Aires, demandó a la Sociedad
Anónima Club Mar del Plata por reivindicación de un terreno situado en el
Boulevard Marítimo de esta ciudad, fundado en que el inmueble había pertenecido
siempre en dominio del Estado y a él pertenecía y en que la demandada lo
ocupaba sin derecho citando en su apoyo los artículos 2342 inc. 1º, 2353, 2354,
2355, 2356, 2340, 2438, 2439, 2572, 2579, 2758, 2772, 2776 y concordantes del
Código Civil. La demandada pidió el rechazo por los siguientes fundamentos:
a)
que el terreno pertenecía a su mandante por haberlo adquirido legítimamente a
la Sra. M. Luro de Mezquita, quien lo adquiriera por compra a la Municipalidad
de Mar del Plata;
b)
que el Pueblo de Mar del Plata fue fundado por Patricio Peralta Ramos en 1874,
en tierras de su propiedad y hecho su trazado por el Ing. Chapeaurouge, de
acuerdo con las instrucciones del fundador, dando al ejido como límites: por el
Norte al Arroyo La Tapera, por el Este el Océano Atlántico, por el Sur Don
Patricio Peralta Ramos y por el Oeste Don Eugenio Zubiaurre, y que dicho
trazado fue aprobado por el Poder Ejecutivo de la Provincia (Decreto 10/2/1874)
quedando todas las calles, avenidas y boulevares de propiedad de la
municipalidad (artículo 13, ley de caminos);
c)
que el terreno en materia de la demanda se formó por rectificación del
Boulevard Marítimo por resolución de la Municipalidad en virtud de las
facultades que le otorgaban la Ley Orgánica de las Municipalidades, la Ley de
Caminos y artículo 2640 del Código Civil, que el Ejecutivo reconoció ese
derecho al aprobar la rectificación (Decreto del 24/2/1898) y que por
encontrarse el terreno dentro del ejido la Municipalidad a tenido derecho para
enajenarlo conforme a lo dispuesto por la Constitución, Artículo 205 inc. 5
(actual 192, inc. 4) y por la Ley Orgánica Municipal;
d)
que aún en el caso de que el terreno hubiera carecido de dueño, la propiedad
pública pertenecería a la Municipalidad por encontrarse dentro del municipio,
de acuerdo a lo dispuesto por el Artículo 2344 del Código Civil, 202 y 205 inc.
5º de la Constitución (actuales 190 y 192 inc. 4) y, especialmente, artículo 7
de la Ley de Ejidos;
e)
que las municipalidades están autorizadas por la Ley de Ejidos a modificar el
trazado de las calles y caminos dentro del perímetro de los pueblos y, por
consecuencia a desafectar los terrenos respectivos, pudiendo venderlos;
f)
que si el propósito del actor fuera reivindicar un bien público carecería de
personería para reivindicar el que era materia de juicio por ser un bien
privado;
g)
que no corresponde aplicar el artículo 2572 del Código Civil que cita el autor
sino el 2576, según el cual si lo que confina con el río o mar fuera un camino
público el terreno de aluvión correspondería a la municipalidad del lugar;
h)
subsidiariamente opone la excepción de prescripción (artículos 3999, Código
Civil).
Corrido
traslado de la excepción, el actor se opuso por carecer el demandado de justo
título y buena fe pues en su concepto no pudo ignorar:
a)
que la municipalidad no había tenido nunca dominio del terreno reivindicado
porque la Ley de Ejidos se refiere exclusivamente a pueblos creados sobre los
terrenos fiscales y Mar del Plata se fundó en terrenos de Don Patricio Peralta
Ramos, quien se reservó el dominio del ejido, que vendió a voluntad;
b)
que la Municipalidad de Gral. Pueyrredon solo es dueña en ese ejido de los
terrenos que adquirió por compra o donación;
c)
que el predio que se reivindica nunca formó parte del ejido de Mar del Plata;
d)
que faltando uno solo de los requisitos legales fallaría el pretendido derecho
de prescripción.
La
Corte falló el 28/06/1926 rechazando las pretensiones del actor. La sentencia
lleva las firmas de los Jueces Ramón Méndez, Roberto Repetto, M. Laurencena,
Alfredo L. Palacios y Baltazar S. Beltrán; de los considerandos interesa
destacar los que hacen al derecho de la Municipalidad.
"Décimo:....la
propiedad pública del Estado Nacional o de los Estados Provinciales, así como de las comunas o de las municipalidades
en el caso del Artículo 2344 del Código Civil, sobre los inmuebles que forman
el objeto de aquella, y a que se refiere el Artículo 2340 inc. 7º del mismo
Código termina por la desafectación, producida por una declaración de la
Administración, o por un hecho de la misma, en cuya virtud aparezca indudable
que la cosa ha dejado de servir directamente al fin de uso y goce público, al
cual hasta ese momento se encontraba destinada.
Y
tal desafectación, cuando es ordenada por la autoridad con facultades
suficientes, produce el efecto general de cambiar la condición jurídica del
bien que se torna a partir de ella enajenable, prescriptiva, embargable y
regido, no ya por las disposiciones del Derecho Administrativo relativos a la
Policía de los Caminos y de las Calles, sino por el Derecho Civil a cuyo campo
de acción ha ingresado como consecuencia de aquella y dentro del cual el Estado
o la comuna ejercitan su poder jurídico sobre las cosas, en las condiciones de
sus otros bienes del dominio privado (Mayor "Derecho administrativo",
Tomo III página 175; Barthelemy, ídem, página 657, nota del Dr. Vélez Sarfield
al artículo 3952 del Código Civil). Y en presencia de la desafectación de que
fueron objeto los terrenos abarcados por la calle de circunvalación, es
indudable que el demandado a tenido motivos fundados para creer que aquellos
eran de propiedad municipal".
"Undécimo:
Que esta Suprema Corte ha entendido y declarado también, antes de ahora
(Fallos: Tomo 64, página 184, Tomo 96 pagina 79, 124 y 169) que las tierras
fiscales situadas dentro de los ejidos de las municipalidades de la provincia
son del dominio de las comunas, invocando para llegar a esta conclusión, en los
dos primeros las leyes provinciales de 1854 y 1865 y en el último la Ley de
Ejido mencionado.
En
el segundo de estos fallos, después de declarar prescrita la acción del
Gobierno de la Provincia, "por ser expreso en derecho que el que ha
poseído a título de propietario durante cuarenta años un bien inmueble
perteneciente al dominio privado del Estado, lo adquiere por prescripción con
arreglo a la legislación en vigor con anterioridad al Código Civil, agrega que
por lo que hace a la Municipalidad con arreglo a las leyes de la misma
provincia del 16 de octubre de 1854 y 8 de noviembre de 1865, pertenecen a la
misma los terrenos públicos ubicados dentro de los límites de su
jurisdicción". ( Considerandos 7 y 8) y en el último concordante con los
anteriores
"Que
la ley de ejidos del 3 de noviembre de 1870 invocada por ambas partes reconocía
a las municipalidades la administración, disposición y dominio de la tierra
situada dentro de los ejidos, que no hubiera pasado al dominio particular, como
se infiere
a)
del mensaje del 29 de julio de 1867 con que el Poder Ejecutivo a la Legislatura
el proyecto respectivo en que se hizo constar que el proyecto confía, además
tanto la venta como la administración de los terrenos a las municipalidades,
que son el representante genuino de las conveniencias de cada municipio y que
entran de este modo a ejercitar una acción más libre y amplia sobre los intereses
que les están confiados;
b)
de las palabras con que el miembro informante indicaba en la Honorable Cámara
de Diputados entre los objetos de la ley de darles recursos propios,
asegurándoles el producto de las ventas de las tierras de los ejidos;
c)
del informe producido por Honorable Senado en que se decía: Otro de los puntos
modificados es quien debe tener o a quien pertenece el dinero producido de esas
ventas. Desde luego parece lógico son del ejido y de propiedad municipal el
importe de esos terrenos es renta municipal (Diario de Sesiones de las Cámaras
de la Provincia: Diputados, 1867 pagina 546 y 552; Senado, año 1870 pagina
131). Que además, si bien esa ley provincial de ejido del 3 de noviembre de
1870 dispuso en su artículo tercero que el Poder Ejecutivo hiciera medir y
dividir en solares, quintas y chacras los terrenos de los mismos, antes de que
empezara la enajenación de los de propiedad pública, reconoció o ratificó a las
municipalidades el carácter de propietarios de dichos terrenos (Artículos 4, 5,
6, 7, 16 y otros)".
"Decimoquinto:
....cuando en 1897 la Municipalidad pidió autorización al Gobierno para
rectificar el Boulevard Marítimo y ensanchar las manzanas antedichas,
haciéndole saber que los sobrantes que resultaran los vendería a los propietarios
de las mismas, aquel, después de oír a su asesor y haciendo suyo el dictamen de
este, declaró que el asunto era de competencia de la misma Municipalidad y no
de la suya (Expediente G, Nº 47) y mas adelante, cuando después de una nueva
rectificación de dicho Boulevard los Comisionados Municipales señores Miguel
Martínez de Hoz y Cesar Ceretti, le consultaron si podían escriturar algunos
sobrantes vendidos por la Municipalidad a los propietarios de las manzanas
colindantes, les contestó que podrían hacerlo teniendo en cuenta que la venta
de los terrenos sobrantes en el Partido de General Pueyrredon fue autorizada
oportunamente por la Municipalidad (Expediente Letra I, 1899, caratulado
Intendencia Municipal de Gral. Pueyrredon sobre rectificación de los Boulevares
Pueyrredon y Marítimo, venta de sobrantes)".
"Decimosexto:
Que las razones aducidas por el Gobierno para autorizar a los Comisionados
Municipales mencionados, a firmar las escrituras de los sobrantes vendidos por
la Municipalidad, implican evidentemente un reconocimiento tácito de su parte
del dominio de aquellas sobre dichos terrenos, porque solo de este dominio
podía dimanar su derecho a venderlos y escriturarlos y porque tampoco se
explicaría racionalmente que si aquel se hubiera creído dueño de esos bienes
fueran la Municipalidad quien los enajenara y dispusiera de su producido, con
su consentimiento, lo que se presume desde que nada objetó cuando ella al pedir
autorización en 1897 para rectificar el
Boulevard Marítimo lo hizo saber que vendería los sobrantes a los propietarios
de las manzanas que debían ensancharse lo que representaría una fuerte entrada
para el municipio (Expediente citado Letra G Nº 47). Y si el mismo gobierno
tuvo entonces la creencia de que esos terrenos pertenecían a la Municipalidad
con mas razón pudiera tenerla los compradores de esta, sobre todo si se tiene
en cuenta que la citada Ley de Cercos y Caminos de la Provincia estatuye en su
artículo 13 que: son de propiedad de los municipios los caminos municipales existentes
y los que en adelante se abran y se constituyan por disposición del Gobierno
municipal de cada partido, siendo lógico por consiguiente -y así debió
entenderlo entonces el actor- que los terrenos comprendidos en los boulevares
rectificados, una vez que salieron del dominio público de la municipalidad por
la desafectación que sufrieron, pasaron al dominio de la misma.".
"Decimoséptimo:...que
las disposiciones legales y antecedentes judiciales y administrativos expuestos
en los considerandos anteriores demuestran claramente que la tierra dentro de
los ejidos municipales cuando no pertenecen a particulares, son de dominio
público de las comunas y que por lo tanto la Mar del Plata ejercitó un derecho
legítimo al vender a la Sra. De Mezquita la que se tratan de reivindicar por la
provincia en este juicio... "
Al
considerar este fallo hay que tener en cuenta que al fundarse Mar del Plata el
mar cubría lo que es hoy el Casino Provincial y la Playa Bristol, tanto que en
el plano del Ing. Chapeaurouge, la Plaza Colón se encuentra ubicada sobre la
playa del mar; que ese plano confeccionado de acuerdo a las instrucciones del
fundador, fue aprobado por el Departamento Topográfico de la Provincia y
convalidado por Decreto del Poder Ejecutivo; que la ley de creación del Partido
de Gral. Pueyrredon; señalan el mar como límite este, que al rectificar el
Boulevard Marítimo, la Municipalidad de Gral. Pueyrredon lo hizo desplazándolo
sobre tierras de formación aluvional (y así lo entendió la Corte); que la Corte
no rechazó, tampoco, la argumentación del demandado respecto a que las playas
quedaban dentro de los límites del Municipio, de acuerdo al acto de crecían del
Pueblo de Mar del Plata y, con mayor razón de la ley de fundación del Partido y
que la Corte Suprema hace mención expresa de la Ley de Ejidos que reconoce a
las Municipalidades la administración, disposición y dominio de las tierras
situadas dentro de los respectivos ejidos, que no hubieran pasado al dominio
particular.
Terrenos aluvionales
Alguna
vez se ha pretendido negar validez, u otorgarle un valor relativo a la Ley 1306
de la Creación del Partido de Gral. Pueyrredon sosteniendo que ajustarse a ella
significaría hacer móvil el límite Este del Partido.
En
verdad es que el límite es movible; surge así de las disposiciones del Código
Civil sobre terrenos de aluvión: Artículo 2572 (referido al Estado en General)
y Artículo 2575 (que expresamente menciona a la Municipalidad). Bien dice el
codificador en la nota al primero de los artículos citados que el lecho del
agua no es invariable, su límite, por el contrario es movible; avanza o se
retira; los terrenos lindantes pueden unas veces perder y es justo que otras
puedan ganar.
Por
otra parte ya ha quedado aclarado que ello no empece a la jurisdicción delegada
al Estado Nacional por las provincias, al suscribir la Constitución de 1853-60
y que la jurisdicción propia de las municipalidades abarca "la
administración de los intereses y servicios locales de cada uno de los partidos
(Artículo 190, Constitución Provincial). Lo que no figura en uno de ambos
términos, es jurisdicción provincial.
Conflicto de poderes
Sustentándose
en los dictámenes producidos por los juristas contratados por la Municipalidad
del Partido de Gral. Pueyrredon, en relación al problema del dominio y la
jurisdicción de la playas y riberas marítimas, el 27 de junio de 1966, el
Intendente Municipal Jorge R. Lombardo elevó al Honorable Concejo Deliberante
un proyecto de Ordenanza por el cual se declaraba la existencia de un conflicto
de poderes entre una autoridad de la Provincia de Buenos Aires y la
Municipalidad, encuadrándolo dentro de las prescripciones del Art. 187 de la
Constitución de la Provincia.
En
su mensaje de elevación al Cuerpo, el Intendente Lombardo expresaba: “dicho
conflicto se ha originado a raíz de una acción de la Municipalidad para ejercer
y afirmar su propia jurisdicción en la zona costera y lo ha planteado el Poder
Ejecutivo al rechazar el reclamo del municipio y negar en absoluto la
jurisdicción municipal en lo que considera dominio público de la Provincia.
El
5 de marzo de 1965 el D.E. inició ante el Ministerio de Gobierno, una gestión
para solucionar la situación deplorable en que se encuentra la zona ribereña
comprendida entre la escollera del club Maripesca y el Faro de Punta Mogotes.
La presentación de este Departamento
tiene por fin posibilitar la realización de un plan urbanístico adecuado a las
características de la zona apta para el turismo balneario.
Como
demostración de que ello no significaba la renuncia de legítimos derechos por
la Municipalidad, acompañaba a dicha solicitud un informe legal, en el cual se
afirma el ejercicio de la jurisdicción municipal sobre riberas y se lo
ejemplificaba con inequívocas referencias históricas.
Por
Decreto N° 2335 del 31 de marzo del corriente año el Poder Ejecutivo no hace
lugar al pedido de esta Municipalidad, fundamentado principalmente en que la
delimitación de la jurisdicción municipal es establecido en todos los casos por
Ley provincial que no puede afectar los bienes del dominio público de la
Provincia.
El
22 de junio último, por nota dirigido al Señor Ministro de Gobierno, el D.E.
manifiesta su discrepancia con la parte resolutiva y los fundamentos del
mencionado decreto, reafirma sus criterios favorables a la jurisdicción
municipal en la zona de riberas y considerando que la situación planteada entre
ambas autoridades configura el supuesto de conflicto que prevé el art. 187 de
la Constitución de Buenos Aires, anuncia que se dirigirán al H. Concejo
Deliberante par solicitar de él la autorización a fin de promover las
actuaciones judiciales que correspondan.
El
mismo día se pide dictamen al Asesor Dr. Armando N Frontini, quien se expide el
día 27 del corriente, favorablemente.
Estima
el dictaminante que el Decreto N° 2335/66 carece de validez jurídica al denegar
a la Municipalidad de Gral. Pueyrredon el ejercicio de la jurisdicción que
reclama y por derecho le corresponde y
también que la situación planteada a raíz de dicha decisión configura un
conflicto jurisdiccional de los comprendidos en al art 187 de la Constitución
de la Provincia.
Fundamentado
en la exégesis constitucional y en la raigambre histórica del municipio
bonaerense, se afirma en el dictamen que el régimen municipal comprende
facultades y atributos que le son consustanciales y no podrán serle arrebatados
por ningún otra poder sin desmedro de la integra vigencia de la Constitución
Provincial y aún de la Nacional (art. 5). La obligación de asegurar el régimen
municipal no se cumple ni se niega, se reducen o no se tornan ilusorias a las
comunas las facultades necesarias para atender eficazmente a todos los
servicios o intereses locales, en todo el territorio de su Partido.
Esa
jurisdicción, con facultad de obrar en la administración de todos los intereses
y servicios locales dentro de su partido, abarca, en el caso de la
Municipalidad de Gral. Pueyrredon,
también la zona de riberas ya que el límite sudeste de su partido lo
constituye el Océano Atlántico.
Y
ello será así, aún, sobre bienes de dominio público o del dominio privado de la
Provincia o de la Nación, pues no se trata del ejercicio de funciones jurídicas
que se opongan o se superpongan, sino de competencias que se ejercen sobre
distintas materias y con muy diversos fines, hay jurisprudencia sentada que
reconoce esa aparente concurrencia de facultades. Carece así, de consistencia
la afirmación del Poder Ejecutivo en el Decreto 2335/66 en el sentido de que la
Provincia no ha cedido el dominio de las riberas a la comuna, porque a esta le
basta ejercitar las facultades que le son dadas por la Constitución y que no ya
el administrador, ni siquiera el legislador tiene la posibilidad jurídica de
quitarlas, disminuirlas o desnaturalizarlas.
Tanto
en este último dictamen como en el anterior que fuera elevado al Poder
Ejecutivo, podrá Vuestra Honorabilidad encontrar abundantes precedentes
administrativos y jurisprudenciales que reconocen o afirman, en su caso, la
potestad del municipio sobre las riberas del Partido.
La
Municipalidad de Gral. Pueyrredon ejerció desde la primera hora sus derechos
sobre ribera, y sus autoridades han sido en general celosos defensores de su
jurisdicción. Aún aquellos que no surgieron del libre voto de sus habitantes.
El
D.E. entiende que habiéndose cerrado el camino del entendimiento directo entre
las autoridades municipales y el Ejecutivo Provincial, debe recurrirse a la vía
judicial, para hacer efectivos los derechos municipales.
No
significa esto una particular actitud frente a las actuales autoridades
provinciales, sino una honda preocupación por el orden institucional y por los
intereses locales, que constituyen la base más segura por la buena marcha de
los intereses generales.
El
conflicto de poderes no implica sino una discrepancia entre distintas
autoridades sobre las facultades que les ha conferido la Constitución.
Por
ello vengo ante Vuestra Honorabilidad a solicitar la autorización para someter
a la competencia de la Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires la solución
del conflicto institucional que ha planteado el Decreto N° 2335, respecto a la
zona delimitada por el Club Maripesca y el Faro Punta Mogotes, haciendo a la
vez expresa reserva de los derechos de dominio y jurisdicción sobre el resto
del litoral marítimo del Partido de Gral. Pueyrredon.
Saludo
a V.E. (fdo) Jorge R. Lombardo, Intendente Municipal; Julio del Río, Secretario
de Gobierno.
Proyecto de Ordenanza:
Artículo
1.- Declárase la existencia de un conflicto entre el Poder Ejecutivo de la
Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de Gral. Pueyrredon acerca de la
jurisdicción de riberas comprendidas entre la escollera del Club Maripesca y el
Faro Punta Mogotes, en virtud del desconocimiento de tales atributos en el
Decreto N° 2335/66.
Artículo
2 - Autorízase al D.E: para que en representación de la Municipalidad de Gral.
Pueyrredon promueva y tramite ante la Suprema Corte de Justicia de la Provincia
de Buenos Aires, las actuaciones tendientes a resolver el conflicto a que se
refiere el artículo 1° con todas las facultades necesarias para ese fin.
Artículo
3 - Dejase constancia de que la Municipalidad de Gral. Pueyrredon deja a salvo
sus derechos y formula expresa reserva para reclamar por vía que legalmente
corresponda a la Provincia de Buenos Aires, el ejercicio de la jurisdicción y
el dominio en los terrenos de la rivera y playas en todo litoral marítimo en
los límites del Partido que le corresponden de acuerdo con la constitución y
leyes vigentes de la Provincia.
Artículo
4 - Los gastos que demande el cumplimiento de la presente ordenanza se imputaran
a las respectivas partidas del Presupuesto; Capítulo II – Dpto Ejecutivo,
Finalidad 1, Administración General, Inciso 2 - Otros Gastos, Item 14 –
Retribución de servicios. Articulo 5.- Comuníquese, etc.”.
Esta
acción iniciada por el Intendente Lombardo no pudo efectivizarse al producirse
por aquellos días el Golpe de Estado que derrocó a las autoridades provinciales
y municipales legalmente constituidas, iniciándose un lamentable período de
facto que afectó a todo el país.
La fortaleza de la posición municipal
Jorge
Raúl Lombardo, quien ha sido reconocido como uno de los más destacados
intendentes de la historia de Mar del Plata, ha sintetizado en una de sus
publicaciones la prolongada controversia por el dominio y jurisdicción
municipal sobre las playas:
“Los fundados alegatos de Rufino Inda, como
concejal e intendente (1925-1926) que culminaron en un proyecto para llevar la
cuestión al superior tribunal de la provincia, no fueron obstáculo para que
años después (1940) cuando el comisionado municipal Dr. Arturo J. Livingston
reclamaba por los derechos
y aspiraciones de la ciudad, el diario “El Progreso” resucitara
un decreto del presidente Yrigoyen, del 1° de octubre de 1917, por el que
disponía el retiro de los servicios que las subprefecturas prestaban en las
playas, por considerar que “invaden la jurisdicción de la provincia a quien
corresponde por sí sola la intervención...”
Y
llegara a dramatizar pidiendo la renuncia del comisionado Livingston “por
desacato al decreto presidencial.”
Sin
que cese la polémica, en 1953, ante manifestaciones del intendente Olegario
Olazar, Bronzini bramaba desde “El Trabajo”, defendiendo el territorio
municipal:
“Si
el mar se aleja lo seguimos en su marcha. Si el mar viene hacia nosotros,
retrocedemos. Pero siempre el mar constituye nuestra frontera. Es, pues, tierra
de propiedad municipal el lugar donde se levanta el Casino. Sépanlo las autoridades municipales. Y no se les ocurra repetir lo contrario.
Todavía un dato más: cuando el gobierno
de Fresco construyó el Casino, ese gobierno requirió la aquiescencia de la
Municipalidad. Y no pudo ser de otro modo”, sentenciaba.
El
tiempo ha seguido su marcha y la cuestión -jurisdicción y dominio- sigue siendo
como siempre más que una cuestión de interpretación judicial -libros de esta
biblioteca, libros de aquella otra biblioteca, interpretaciones jurídicas a
favor de unos o de otros- un problema político.
La
legitimidad del dominio municipal surge de la ley de fundación del
partido. Ella define la superficie de su
territorio.Y en él, si prevalece en las leyes y en la interpretación de los
jueces la dosis de sentido común, elemental para una definición que atienda los
intereses de los que habitan esa porción geográfica, debe privilegiarse la
jurisdicción del municipio.
Por
encima de las propiedades que puedan tener -o que aún mantengan para atender
sus funciones específicas- la Provincia y la Nación.
El
Dr. Bartolomé Fiorini define claramente una y otra cosa: la jurisdicción y el
dominio público y privado, cuando dice:
“El
pensamiento jurídico corriente inconscientemente al mentar y actuar con el
concepto de dominio público realza el de propiedad asimilándolo funcionalmente
al de la propiedad privada, y subestima el de la jurisdicción sobre los mismos. Este error ha sido proclive a los errores y a
la confusión reinante.
La
jurisdicción es un concepto distinto, funcionalmente referido al régimen
jurídico del dominio público se exhibe con mayores proyecciones. Joaquín V. González, en un pequeño trabajo
bajo el título Dominio y Jurisdicción Sobre las Riberas que aparece en el T.
XI, pág. 308 y siguientes de sus Obras, publicación oficial, con objetividad,
la que caracterizaba su limpia prosa, expresa: “que el Estado se manifiesta en
el dominio público especialmente a través de la función jurisdiccional.”
Luego
agrega: “La jurisdicción es un hecho que se ejercita en forma virtual sin tocar
el objeto; y la propiedad es el
ejercicio directo del dominio sobre la misma cosa.” Todo concurre para definir que jurisdicción y
dominio son dos objetos jurídicos completamente distintos, que puede, existir
la jurisdicción sin necesidad que se tenga el dominio. Hay circunstancias en
que aparecen conjuntamente y en otras, la mayoría de las veces, se presentan
completamente separadas.”
Pero
por más que se use la legislación vigente, se derrame sabiduría para
interpretar pronunciamientos judiciales, o se recurra al Código Civil y a
rogativas ante los poderes provinciales, la cuestión tiene un nudo político que
solo en esa esfera se puede desatar.
Allá
por 1959, el gobernador de la Provincia Dr. Oscar Alende, visita Mar del
Plata. El intendente es Teodoro
Bronzini.
Después
de la conferencia de prensa en común, ya casi a solas, comentan sobre las
playas, su jurisdicción y dominio.
Es un problema político, coinciden.
Y,
aunque ahora la Municipalidad -desde 1976- tenga a su cargo la administración,
el uso y goce, el problema político subsiste”.
Conclusiones
A
través de todos los antecedentes e informaciones citadas, si bien
fragmentarias, tomadas de las numerosas referencias legislativas consultadas,
así como de diversos dictámenes elaborados por destacados especialistas en
derecho administrativo, permiten arribar a una serie de conclusiones.
Surge
la convicción de que el dominio sobre las playas y las riberas corresponden a
las municipalidades, como así también la jurisdicción administrativa sobre las
mismas, en cuanto hace a los servicios e intereses inmediatos y locales.
Del
análisis de los preceptos constitucionales y de la Ley Orgánica de las
Municipalidades, así como del artículo 2344 del Código Civil surge, adoptándose
una interpretación amplia que la provinia puede atribuir el dominio y con mayor
razón aún la jurisdicción de las playas y las riberas a las municipalidades del
litoral marítimo y fluvial.
El
hecho de no haberse determinado expresamente en la legislación provincial el
dominio y jurisdicción municipal sobre los sectores costeros ha sido la causa,
tal como ha quedado demostrado en la fundamentación, de los conflictos entre
las comunas y la provincia dada la doble interpretación que surge de la actual
legislación. Por lo tanto solo se requeriría un acto expreso y perfecto de la
Provincia, es decir una ley específica, hecho que hasta ahora no se ha producido,
y aspecto que trata de cubrir el presente proyecto de ley.
El
régimen municipal es de raíz constitucional. La Constitución de la Provincia
dispone que la administración de los intereses y servicios locales en cada uno
de los partidos en que se divide la provincia esta a cargo de una
municipalidad, a la cual la Legislatura debe conferirle las facultades
necesarias para atender eficazmente todos los servicios e intereses locales.
En
la actualidad existen una serie de municipios a los cuales se les ha transferido
la administración, explotación, uso y goce de unidades turísticas fiscales,
mediante convenios. Esta delegación de funciones por parte de la Provincia
hacia los municipios, registra antecedentes similares en décadas pasadas, pero
la falta de una legislación adecuada posibilitó retrotraer las transferencias
otorgadas oportunamente. La Ley Orgánica de las Municipalidades, al organizar
los municipios ha determinado, con criterio amplio y siguiendo una línea
tradicional, las materias de competencia municipal, entre las cuales figura el
poder de reglamentar "lo referente a las propiedades ribereñas" y, en
general todo lo relativo al "ornato, sanidad, asistencia social,
seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación y
demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional".
La
Municipalidad ejerce jurisdicción, por lo tanto, a los fines de su competencia,
en todo el territorio delimitado por la ley de creación del Partido. En los
casos en que el Océano Atlántico haya sido establecido como límite de los
mismos han quedado incluidas, obviamente, las playas y las riberas del litoral
marítimo.
Existen
numerosos antecedentes que acreditan el dominio y jurisdicción de las
municipalidades sobre las playas y las riberas, admitidos expresamente por la
provincia y avalados por la doctrina de autores insospechables y por la
jurisprudencia del más alto tribunal de la Nación.
Referencias Legislativas
1823
- Decreto del Gral. Martín Rodríguez - Limitación de uso de las riberas del Riachuelo.
1826
- Decreto de Bernardino Rivadavia – Establece dejar libres 40 varas de ribera.
1854
- Ley Provincial Nº 35 - Ley Orgánica Municipal
1865
- Ley Provincial Nº 461 - Creación de Partidos.
1865
- Ley Provincial Nº s/d - Tierras Fiscales Municipales
1867
- Ley Provincial Nº 482 - Venta de Tierras Públicas
1867
- Ley Provincial Nº 483 - Propiedad pública de sobrantes
1870
- Ley Provincial Nº 695 - Ejido de los pueblos
1871
- Ley Nacional Nº 340 - Código Civil
1873
- Nota de P. Peralta Ramos a la Gobernación solicitando fundación Pueblo.
1874
- Decreto Provincial 10/2/1874 - Aprobación fundación Mar del Plata
1874
- Resolución Provincial 18/6/74 - Aprobación mensura y trazado del Pueblo
Balcarce.
1879
- Ley Provincial Nº 1131 - Delimitación del Partido de Necochea.
1879
- Ley Provincial Nº 1306 - Creación del Partido de Gral. Pueyrredon
1880
- Ley Provincial Nº 1329 - Ley de caminos y cercas.
1886
- Ley Provincial Nº 1827 - Creación del Partido de Villarino
1887
- Ley Provincial Nº 1866 - Venta de tierras en los ejidos de los pueblos.
1887
- Ley Provincial Nº 1979 - Creación del Partido de Coronel Dorrego.
1888
- Decreto Nacional 5/11/1888 - Reglamento de Baños de Mar.
1889
- Ley Provincial Nº 2193 - Ley de Cercas y Caminos
1890
- Ley Provincial Nº 2359 - Sobrantes de Terrenos.
1890
- Ley Provincial Nº 2383 - Ley Orgánica Municipal
1891
- Ley Provincial Nº 2428 - Creación del Partido de Gral. Alvarado.
1892
- Ley Provincial Nº 2573 - Denuncia de tierras fiscales.
1892
- Ordenanza Municipal (MGP) del 24/02/1892 - Creación de cuarteles del Partido.
1898
- Ordenanzas Municipales (MGP) - Construcciones en Playas.
1898
-Decreto Provincial del 24/02/1898 -Aprueba modificación Boulevard Marítimo.
1899
- Ordenanzas Municipales (MGP) - Obras Públicas en la Rambla.
1899
- Ordenanza Municipal (MGP) - Norma para la venta de sobrantes.
1899
- Acta del HCD (MGP) del 18/06/1899 - Refacciones en el balneario.
1899
- Mensaje del D.E. (MGP) del 16/06/1899 - Concesión Playa Bristol.
1901
- Ley Provincial Nº 2743 - Denuncia de Bienes Fiscales.
1901
- Ordenanzas Municipales (MGP) - Construcción de Casillas en Playas.
1901
- Ordenanza Municipal (MGP) del 20/06/1901 - Imposición nombres al Paseo
General Paz y a la Avenida Tornquist.
1907
- Mensaje del D.E. (MGP) del 4/03/1907 - Caducidad de permisos en playas.
1907
- Ordenanza Municipal (MGP) del 9/1/1907
Disposiciones sobre higiene en las playas.
1907
- Ley Nacional Nº 5120 - Construcción de un malecón.
1909
- Ordenanza Municipal (MGP) del 12/2/1909 - Caducidad de permisos y concesiones
en ramblas y playa Saint James.
1909
- Ordenanza Municipal (MGP) del 15/02/1909 - Ocupación de playas para
balnearios.
1909
- Ley Nacional Nº 6393 - Explanadas en Mar del Plata.
1909
- Decreto Nacional del 31/03/1909 - Jurisdicción de la Nación y las Provincias
sobre las playas.
1910
- Ley Provincial Nº 3229 - Construcción de la Rambla.
1911
- Ley Nacional Nº 8412 - Construcción Rambla en Gral. Alvarado.
1912
- Decreto Provincial del 2/12/1912 - Autorización al Comisionado Ceretti para
ceder predio.
1913
- Ordenanza Municipal (MGP) del 23/12/1913 - Cesión del Torreón del Monje a la
Nación.
1913
- Ordenanza Municipal (MGP) del 4/10/1913 -Escrituración de terrenos destinados
a calle pública.
1913
- Ley Provincial Nº 3468 - Ejido de los pueblos.
1913
- Ley Provincial Nº 3487 - Fundación de pueblos.
1915
- Ley Provincial Nº 3591 - Venta de sobrantes por explanada sur de Mar del Plata.
1917
- Decreto Nacional del 1/10/1917 - Jurisdicción de la Nación y la Provincia
sobre las playas.
1917
- Decreto Provincial del 2/12/1917 - Otorga subsidio al Partido de Gral.
Pueyrredon.
1921
- Decreto Provincial del 24/11/1921 - Concesiones de playas por la provincia.
1924
- Ordenanza Municipal (MGP) del 31/01/1924 - Imposición nombre Boulevard
Patricio Peralta Ramos.
1924
- Decreto Municipal (MGP) 31/12/1924 - Concesiones y arreglos en Playa La
Perla.
1925
- Decreto Provincial del 15/11/1925 - Atribución provincial de concesiones en
playas y riberas.
1925
- Ordenanza Municipal (MGP) del 30/01/1925 - Reglamentación de cocinas en
Balneario La Perla.
1925
- Nota y Decreto de la Municipalidad de Gral. Pueyrredon del 20/01/1925 -
Extracción de arena.
1925
- Ordenanza Municipal (MGP) del 30/10/1925 - Designación de letrados.
1926
- Ordenanza Municipal (MGP) del 30/01/1926 - Pavimentación del Boulevard P.
Peralta Ramos.
1926
- Decreto Municipal (MGP) del 3/04/1926 - Designación Sanz.
1926
- Nota de la Municipalidad (MGP) del 3/04/1926 - Solicitud a la Provincia de
entrega producido rambla
1926
- Decreto Provincial Nº 996/26 - Dominio eminente sobre las playas de la
provincia.
1926
- Nota de la Municipalidad (MGP) del 6/05/1926
Reclamo a la Provincia por devolución de la Rambla.
1926
- Nota de la Municipalidad (MGP) del 15/06/1926 - Reclamo por concesiones.
1926
- Ordenanza Municipal (MGP) del 5/7/1926 - Construcción Balneario Público
Municipal.
1926
- Decreto Municipal (MGP) del 1/08/1926
Obras municipales en Playa Bristol.
1926
- Ordenanza Municipal (MGP) del 10/08/1926 - Pavimentación Avenidas costaneras.
1926
- Ordenanza Municipal (MGP) del 1/12/1926 - Reglamentación construcciones en
playas
1927
- Mensaje de la Municipalidad (MGP) al Gobernador (Julio de 1927) -
Reivindicación de playas.
1927
- Nota del D.E. (MGP) del 1/09/1927
Concesiones municipales de playas.
1927
- Mensaje del D.E. al H.C.D. (MGP) del 10/12/1927 - Inicio juicio a la
provincia por devolución de playas.
1928
- Mensaje del D.E. (MGP) del 31/5/1928 - Solicita al HCD desconocimiento
concesiones de playas por la Provincia.
1929
- Ordenanza Municipal (MGP) del 20/06/1929 - Imposición nombres a calles de la
costa.
1932
- Ordenanza Municipal (MGP) del 15/09/1932 - Ejido de la ciudad, zona urbana y
suburbana.
1932
- Ordenanza Municipal (MGP) del 29/10/1932 - Imposición nombres al Paseo Gral.
Paz, calles Dávila y Tornquist.
1932
- Ordenanza Municipal (MGP) del 15/12/1932 - Imposición al Boulevard Félix U. Camet.
1933
- Ley Provincial Nº 4183 - Ley Orgánica Municipal.
1934
- Ordenanza Municipal (MGP) del 30/7/1934 - Ampliación ejido de la ciudad.
1934
- Decreto Municipal (MGP) del 20/8/1934 - Extracción de arena.
1934
- Constitución de la Provincia de Buenos Aires (26/11/34)
1935
- Ordenanza Municipal (MGP) del 12/6/1935
Sobrantes sobre camino a Camet.
1935
- Ordenanza Municipal (MGP) del 22/7/1935 - Imposición nombre a la Avenida
Martínez de Hoz.
1936
- Ley Provincial Nº 4404 - Obras en Playa Grande.
1936
- Ley Provincial Nº 4405 - Obras en Playa Bristol y La Perla.
1936
- Ordenanza Municipal (MGP) del 10/10/1936 - Ampliación ejido.
1937
- Notas del Intendente (MGP) al Gobernador por urbanización de playas y camino
a Miramar.
1938
- Ley Provincial Nº 4687 - Ley Orgánica de las Municipalidades.
1938
- Decreto Municipal (MGP) del 18/01/1938 - Estacionamiento sobre caminos
costaneros.
1938
- Ley Provincial Nº 4698 - Concesiones de playas ramblas y riberas.
1938
- Ley Provincial Nº 4739 - Urbanización de playas y riberas.
1939
- Ordenanza Municipal (MGP) del 6/5/1939
Edificaciones con frente a avenidas costaneras.
1941
- Decreto Nacional del 30/4/1941 - Deslinde por parte de la Nación de la línea
de ribera.
1942
- Ley Provincial Nº 4798 - Obras en la costa de Mar del Plata y Necochea.
1944
- Resoluciones Provinciales Nº 681/44 y 6842/44 - Espacio público en playas.
1945
- Decreto Municipal (MGP) del 19/2/1945 - Designación del Dr. Gorostiaga.
1946
- Decreto/Ley Nacional Nº 13896 - Expropiación de 110 has. en los Partidos de
Gral. Pueyrredon y Gral. Alvarado.
1948
- Ordenanza Municipal (MGP) Nº 399 - Ampliación zona urbana.
1949
- Ley Provincial Nº 5542 - Ley Orgánica Municipal.
1949
- Ordenanza Municipal (MGP) Nº 444 - Venta de sobrantes.
1954
- Ley Provincial Nº 5797 - Sobrantes de terrenos particulares.
1954
- Decreto Provincial Nº 10518/54 - Administración de las playas marítimas.
1958
- Decreto/Ley Provincial Nº 6769/58 - Ley Orgánica de las Municipalidades.
1960
- Ley Provincial Nº 6312 - Normas para el trazado de carreteras en la
Provincia.
1962
- Ordenanzas Municipales (MGP) Nº 497 y 501
Plan Regulador.
1963
- Decreto Nacional Nº 171/63 - Establecimiento de la línea de ribera.
1965
- Nota del Intendente (MGP) al Ministro de Gobierno - Solicitud de
transferencia sector costero.
1966
- Decreto Provincial Nº 102/66 - Facultad de la Provincia para establecer la
línea de ribera.
1966
- Decreto Provincial Nº 2335/66 - Deniega solicitud de transferencia sector
costero Mar del Plata.
1967
- Ley Provincial Nº 7320 - Tenencia de Bienes del Estado
1968
- Decreto Provincial Nº 976/68 - Bienes del dominio privado.
1968
- Ley Provincial Nº 7443 - Ejercicio del poder de policía por las
municipalidades.
1969
- Ley Nacional Nº 18310 - Jurisdicción Nacional en tierras adquiridas en las
provincias.
1970
- Sentencia de la Corte Suprema de la Nación del 24/4/70 Juicio reivindicatorio
Peralta Ramos.
1971
- Ordenanza General Nº 122 - Urbanización zonas costeras
1971
- Decreto Municipal (MGP) Nº 857/71 - Normas para urbanización en sectores
costeros.
1972
- Ley Provincial Nº 7859 - Descentralización administrativa provincial.
1972
- Ordenanza General Nº 147 - Convenio marco con municipios.
1972
- Decreto Provincial Nº 3758/72
Transferencia inmuebles.
1972
- Ordenanza General Nº 155 - Faculta a ejercitar funciones transferidas.
1972
- Resolución Provincial Nº 516/72 - Utilización sector Ruta 11.
1972
- Decreto Municipal (MGP) Nº 1220/72 - Uso sector entre Ruta 11 y la línea de
ribera.
1972
- Ley Provincial Nº 7978 - Normas de Construcción para zonas de riberas.
1972
- Decreto Municipal (MGP) Nº 1124/72 - Delegación Municipal de Un precarios a
los municipios
1973
- Ordenanzas Municipales (MGP) Nº 3248 y 3254 - Transferencias en sector Saint
James y Torreón.
1973
- Decreto Nacional Nº 1513/73 - Convenio entre Nación y Provincia para
establecer línea de ribera.
1973
- Decreto Provincial Nº 2643/73 - Convenio por línea de ribera.
1973
- Decreto Provincial Nº 1000/73 - Retrotrae dominio de las playas a la
provincia.
1973
- Decreto Municipal (MGP) - Declara conflicto de poderes contra la Provincia.
1973
- Decreto Provincial Nº 4069/73 - Rechaza el recurso de revocatoria municipal.
1976
- Decreto Provincial Nº 4916/76 - Convenios de transferencia.
1976
- Decreto Municipal (MGP) Nº 1362/76 - Aprueba convenio con Provincia.
1977
- Ley Provincial Nº 8912 - Ley de uso de suelo.
1977
- Decreto Provincial Nº 2862/77 - Convenio transferencia Paseo Costanero Sur.
1978
– Decreto-Ley 9024/78 – Creación Partidos de la Costa, Pinamar y Villa
Gesell 1979 - Decreto-Ley 9245/79 – Creación Partido de
Monte Hermoso.
1979
- Ley Provincial Nº 9347 - Municipalización de funciones y servicios.
1979
- Decreto Provincial Nº 2408/79 - Convenio por Punta Mogotes con MGP.
1979
- Ley Provincial Nº 9465 - Ratifica convenio con MGP.
1980
- Ordenanza Municipal (MGP) Nº 4667 - Aprueba convenio con Provincia.
1980
- Ley Provincial Nº 9533 - Régimen de los inmuebles del dominio municipal y
provincial.
1981
- Ordenanza Municipal (MGP) Nº 5105 - Autoriza convenio Provincia por transferencias.
1983
- Ley Provincial Nº 10128 - Modificación Ley 8912 por costeros.
1985
- Decreto Provincial Nº 5657/85 - Extracción de arena en playa.
1987
- Decreto Provincial Nº 1145/87 - Servidumbres de paso en playas del sur.
1987
- Decreto Provincial Nº 8282/87 - Consulta previa por modificación de
condiciones de ribera.
1987
- Decreto Provincial Nº 10391/87 –Procedimiento para la fijación de línea de
ribera.
1990
- Ley Provincial N° 10887 – Delegación cobro impuesto inmobiliario.
1991
- Decreto Municipal (MGP) N° 1941/91 –Encomienda estudio para la aplicación de
la Ley 10887.
1991
- Ley Provincial N° 11092 –Poder de policía de los municipios
2004
– Decreto Provincial N° 2775/04 –Comisión para la problemática de las costas
bonaerenses.
2006
– Decreto Provincial N° 3202/06 –Presupuestos mínimos para la aprobación de
proyectos urbanísticos en la zona atlántica bonaerense.
Los
disímiles criterios entre la provincia y los municipios respecto al dominio y
jurisdicción de las riberas y las playas, han tenido a la Municipalidad del
Partido de General Pueyrredon como la más ferviente defensora de la autonomía
de las comunas respecto a este importante tema. Las intendencias de Teodoro
Bronzini, Rufino Inda, Juan Fava, Jorge Raúl Lombardo y Luis Nuncio Fabrizio,
se han destacado –entre otros muchos aspectos de sus relevantes
administraciones-, por sus inclaudicables reclamos hacia la provincia ante todo
intento o cuestión irresuelta que supusiera un menoscabo a la autonomía
municipal. La insistencia en pos del reconocimiento del dominio y la
jurisdicción comunal sobre las playas -en particular-, constituyó no sólo una
acción coherente con sus principios ideológicos y programáticos, sino una
posición reivindicada y sustentada con innumerables antecedentes de carácter
legislativo y avalada por la jurisprudencia. Este tema es tan importante que su
importancia geo-politica ya lo tratamos en nuestros blogs Paradigma Uebano y Fotos Viejas de Mar del Plata en los siguientes enlaces:
MASTERPLAN
DEL PUERTO DE MAR DEL PLATA - DIAGNOSTICO PARA EL CRECIMIENTO DE LA CIUDAD: https://paradigmaurbano.blogspot.com/2011/09/diagnostico-para-el-crecimiento-de-la.html
EL
TREN DEL PESCADO: http://fotosviejasdemardelplata.blogspot.com/2019/05/el-tren-del-pescado.html