DOMINIO DE RIBERAS Y PLAYAS: LA MAS FUERTE PELEA DEL SOCIALISMO

Los disímiles criterios entre la provincia y los municipios respecto al dominio y jurisdicción de las riberas y las playas, han tenido a la Municipalidad del Partido de General Pueyrredon como la más ferviente defensora de la autonomía de las comunas respecto a este importante tema.

Desde comienzos del siglo pasado, numerosas administraciones con sede en la ciudad de Mar del Plata han registrado en ese sentido diversos y relevantes hechos que dieron lugar a una conflictiva relación entre la Provincia y dicho municipio. La negativa a reconocer la jurisdicción municipal de las playas -sostenida por distintos gobiernos bonaerenses-, fue considerada un avance sobre la autonomía de la Municipalidad y ha perdurado hasta la actualidad como una cuestión política aún no resuelta.

Se debe destacar que han sido las diversas administraciones comunales socialistas quienes han reclamado con mayor vehemencia respecto a la defensa de los intereses locales en relación con éste tema. Las intendencias de Teodoro Bronzini, Rufino Inda, Juan Fava, Jorge R. Lombardo y Luis N. Fabrizio, se han destacado –entre otros muchos aspectos de sus relevantes administraciones-, por sus inclaudicables reclamos hacia la provincia ante todo intento o cuestión irresuelta que supusiera un menoscabo a la autonomía municipal. La insistencia en pos del reconocimiento del dominio y la jurisdicción comunal sobre las playas -en particular-, constituyó no sólo una acción coherente con sus principios ideológicos y programáticos, sino una posición reivindicada y sustentada con innumerables antecedentes de carácter legislativo y avalada por la jurisprudencia

A continuación se mostrara la temática sobre la que que han trabajado todos los intendentes socialistas.  A continuación, mostramos el siguiente detalle:

PROYECTO DE LEY

EL Senado y la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, sancionan con fuerza de

LEY

Artículo 1: El Poder Ejecutivo dispondrá, en observancia de los preceptos constitucionales que garantizan la autonomía municipal y las leyes que asignan a las comunas el dominio de tierras fiscales y la administración de los intereses y servicios locales, la transferencia a los municipios de aquellos inmuebles, funciones y servicios actualmente a cargo del Estado Provincial, ubicados en las playas y riberas del mar, ríos, lagunas, arroyos y espejos de agua, que por su índole son propios de la competencia municipal o estén situados en terrenos que correspondan al dominio de las comunas.

Artículo 2: Establécese que son de dominio público de las municipalidades:

a)     Las playas y riberas internas del mar y de los ríos.

b)     Las playas y riberas externas del mar y de los ríos, que no sean propiedad del estado nacional o de particulares.

c)      Las playas y riberas de los arroyos, lagunas y espejos de agua, que no sean propiedad de particulares.

Artículo 3: A efectos de la presente, entiéndase por:

a)     Línea de Ribera: es la demarcación realizada por la Provincia de Buenos Aires a fin de determinar y fijar los límites del dominio público del estado y a la vez servir de deslinde de las propiedades contiguas. La línea de ribera marítima contempla la cota nivel de las altas mareas  normales, a partir de la totalidad de los fenómenos naturales que por su importancia y regularidad pasan a convertirse en fenómenos normales. La línea de ribera fluvial y lagunar contempla las crecidas medias ordinarias de sus aguas. En ambos casos esta se adapta al rasgo geomorfológico generado por las acciones humanas.

b)     Playas y riberas internas del mar y de los ríos: son las extensiones de tierra que las aguas bañan o desocupan, hasta el límite establecido por la línea de ribera.

c)      Playas y riberas externas del mar y de los ríos: son las extensiones de tierra colindantes con los sectores indicados en el inciso anterior, separados de estos por la línea de ribera.

Artículo 4: Reconócese a las municipalidades, por medio de la presente ley, el derecho a la administración, explotación, uso y goce de las playas y riberas, marítimas, de los ríos, arroyos, lagunas y espejos de agua, que se encuentren dentro de sus respectivos límites territoriales.

Artículo 5: Transfiérase la totalidad de las Unidades Turístico - Recreativas Fiscales, así como los establecimientos y construcciones afectadas a usos deportivos, culturales y de servicios, ubicados en los sectores mencionados, a los municipios en que se encuentran.

Artículo 6: Transfiérase el dominio y efectúese la inscripción respectiva de las superficies correspondientes a los bienes inmuebles indicados en los artículos precedentes.

Artículo 7: Si los bienes referidos se encontraren adjudicados a terceros, la transferencia de la administración de los mismos al municipio se producirá en forma inmediata, continuándose la relación contractual originalmente establecida entre el particular y la Provincia.

Artículo 8: Las Municipalidades quedan autorizadas a explotar por sí o por medio de terceros, los bienes a que se refiere la presente Ley, con fines directos o vinculados a los señalados en el artículo 5º.

Artículo 9: El Poder Ejecutivo, a través de sus dependencias competentes, realizará las gestiones ante los organismos nacionales, a fin de lograr la transferencia de éstos a la Provincia de Buenos Aires, y de la provincia a los municipios, de las superficies fiscales ubicadas en el frente marítimo y fluvial que no están afectadas a usos específicos del Estado nacional.

Artículo 10: Corresponde a los Concejos Deliberantes conceder los permisos de uso de los bienes mencionados, los que deberán otorgarse observándose el procedimiento fijado por la Ley de Contabilidad, y conforme a la reglamentación que establecen las ordenanzas respectivas.

Artículo 11: Las concesiones para la explotación turística y recreativa de los sectores de playas y riberas, podrán autorizarse siempre que la superficie a otorgarse asegure un setenta y cinco por ciento (75%), como mínimo, de espacio público libre. No se admitirán concesiones en los sectores que por sus características ambientales o de utilización comunitaria desaconsejen tales explotaciones.

Artículo 12: La extracción de suelos y minerales de los sectores de playas y riberas, quedará sujeta a las disposiciones de los organismos provinciales competentes.

Artículo 13: Las actuales concesiones de uso otorgada por la Provincia caducarán a la fecha de vencimiento, cuando estuviere establecida, o a los ciento ochenta (180) días de promulgada la presente ley, cuando no se hubiere fijado expresamente en el respectivo contrato de concesión.

Artículo 14: Las transferencias a concretar se efectuarán sin cargo alguno y comprenderán:

a)     El dominio, uso y todo otro derecho - cualquiera sea su origen- que el Estado Provincial tenga sobre inmuebles y sus accesorios.

b)     Los bienes muebles que según constancias o inventarios se encuentran afectados a los inmuebles a ser transferidos.

c)      Los derechos, acciones y obligaciones referentes a los bienes que se transfieran.

d)     Los contratos de locación de cosas, obras y servicios, y los derechos y obligaciones que de ellos emerjan, prestando la Provincia la garantía suficiente sobre las consecuencias de las relaciones que hubieran tenido efecto vinculante, con anterioridad a la transferencia del dominio.

Artículo 15: Para todo lo relacionado con la asistencia financiera a los municipios, así como el traspaso del personal provincial, será de aplicación la Ley  9347.

Artículo 16: Las municipalidades serán puestas en posesión de los bienes transferidos antes de los ciento ochenta (180) días de sancionada la presente. Desde ese momento continuarán con los derechos y obligaciones emergentes de las relaciones contractuales vinculadas con los inmuebles transferidos.

Artículo 17: Las municipalidades ejercerán -y por medio de la presente se le delegan- todas las facultades y potestades que fueren necesarias para la eficiente atención de los bienes que se le transfieren y de los servicios que los mismos prestan, estando obligadas a realizarlos en forma regular y continua.

Artículo 18: Los bienes inmuebles cuyo dominio se transfiera no podrán ser enajenados, total o parcialmente, por los municipios; esta condición deberá constar en las correspondientes escrituras traslativas. Su incumplimiento provocará su automática restitución al dominio provincial.

Artículo 19: Las municipalidades deberán garantizar la protección del medio ambiente costero, tanto a nivel local como regional, así como la restauración de las áreas degradadas correspondientes a los sectores transferidos.

Artículo 20: Los proyectos de infraestructura y actividades en los mencionados sectores, deberán contemplar los planes de manejo costero a nivel regional, a efectos de evitar alteraciones ambientales más allá de los límites de cada municipio. Dichos proyectos deberán ajustarse a los criterios y marco normativo particular establecido por los organismos provinciales competentes en materia de planificación, ordenamiento territorial y protección del medio ambiente.

Artículo 21: Las comunas no admitirán intervenciones antrópicas que puedan significar efectos negativos sobre la flora, fauna o el medio físico de los ecosistemas. Tendrán carácter de obligatorias las evaluaciones de impacto ambiental, previas a toda obra de infraestructura o equipamiento que, por su magnitud o características particulares, pueda afectar a dichos sectores.

Artículo 22: Los recursos que obtengan las municipalidades, provenientes de la explotación de los bienes transferidos, serán destinados a la preservación de las áreas naturales, al mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento turístico – recreativo, y a otros fines comunitarios similares.

Artículo 23: Las municipalidades respetarán los derechos de terceros emergentes de los convenios que hubiera celebrado la Provincia en relación con los bienes que se transfieran y de los servicios que los mismos prestan. Pero las consecuencias de las acciones litigiosas  sean administrativas o judiciales - quedarán a cargo de la Provincia quien asumirá toda la responsabilidad patrimonial de las resultancias de los mismos.

Artículo 24: El Poder Ejecutivo prestará a los municipios la asistencia técnica necesaria para el cumplimiento de las funciones, servicios y obligaciones que por la aplicación de esta ley se les transfiere.

Artículo 25: Las dependencias competentes del Poder Ejecutivo realizarán, en forma conjunta con las respectivas municipalidades, las mensuras y deslinde de las superficies objeto de transferencia.

Artículo 26: Los Organismos Técnicos Competentes inscribirán a nombre de las respectivas municipalidades, los inmuebles que se transfieran en virtud de lo dispuesto en la presente ley.

Artículo 27: El Poder Ejecutivo entregará oportunamente a las municipalidades, todos los antecedentes de dominio y planillas de registro patrimonial de los bienes transferidos y legajos o contratos de cada unidad, con la debida intervención de los organismos competentes.

Artículo 28: Cuando se verifique incumplimientos por parte de un Municipio con respecto  al obligaciones establecidas en la presente, el mismo deberá proceder a normalizar la situación, caso contrario se restituirá el bien afectado a la Provincia.

Artículo 29: Las Municipalidades referidas deberán comunicar al Poder Ejecutivo el acogimiento a la presente ley. El Poder Ejecutivo, en un plazo no mayor de noventa (90) días, deberá efectivizar las transferencias de las administraciones que prevé‚ la presente.

Artículo 30: Los municipios que por razones técnicas o presupuestarias no pudieran tomar a su cargo la administración de los bienes transferidos, podrán acordar con la provincia o con organismos regionales o comunales, su prestación, control, explotación y mantenimiento.

Artículo 31: Autorizase al Poder Ejecutivo a efectuar las modificaciones y reestructuraciones presupuestarias que sean necesarias para el cumplimiento de la presente ley.

Artículo 32: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Introducción

Una larga y siempre renovada desinteligencia entre la provincia y diversos municipios del litoral atlántico y de las costas de los ríos navegables, se ha venido desarrollando desde las primeras décadas del siglo pasado.

El conflicto se centra en la determinación de los títulos respectivos al dominio y a la jurisdicción de las playas y riberas del mar, así como de las riberas de los ríos; cuestión que también se ha reiterado con respecto a las riberas de las lagunas.

Si bien no existen mayores problemas de interpretación cuando se trata de terrenos ribereños propiedad de particulares, sucede todo lo contrario cuando se trata de tierras fiscales.

La elucidación de estas controversias, en la que quedan implicados factores políticos, administrativos, ambientales, económicos y sociales; pasa por la revisión de innumerables antecedentes legislativos y jurídicos.

Esta cuestión no se circunscribe a una simple definición de delimitación jurisdiccional, por el contrario trasciende ese marco al vincularse con otro aspecto no menos importante: la determinación de una real política de descentralización de funciones ejercidas por organismos provinciales.

El asegurar el régimen municipal, afianzando la autonomía política de los Partidos, significa, entre otras cosas, delimitar su patrimonio. De tal forma, la posibilidad de que sean los municipios quienes tengan a su cargo los inmuebles fiscales, permite una administración más eficiente gracias a la inmediatez en la toma de decisiones.

Igualmente, con el paso del tiempo, numerosas funciones y servicios que anteriormente tomó a su cargo la provincia, originadas en la falta de desarrollo de los municipios en que se situaban los equipamientos urbanos, han perdido en la actualidad su razón de ser en lo que atañe al manejo centralizado por parte de la Gobernación.

El otorgar las facultades necesarias para la atención eficaz de todos los intereses y servicios locales, tal como lo establece la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, es un compromiso que la Legislatura debe traducir en hechos concretos.

La evolución de los municipios costeros, especialmente de aquellos que contaban con pueblos ribereños, derivó, con el transcurso de los años, en una serie de situaciones conflictivas entre las mencionadas comunas y la Provincia de Buenos Aires. En ese sentido fue el Partido de General Pueyrredon, el primero en tener un importante desarrollo en el litoral atlántico, el eje de una disputa aún no resuelta respecto al dominio y jurisdicción de los sectores costeros.

Tomando como ejemplo el municipio citado precedentemente, cabe destacar que, al revisar el proceso histórico en el que se fueron desencadenando las controversias, surgen una serie de circunstancias que sin lugar a dudas han influenciado para impedir una evolución más lógica de los hechos.

Hasta las primeras décadas del siglo XX, dicha comuna ejerció sin ningún tipo de objeciones por parte de la provincia, lo que consideró libre de toda discusión: el dominio y la jurisdicción sobre sus playas y riberas marítimas.

Es importante resaltar que existió una total coherencia en el accionar de los diversos componentes de los Departamentos Deliberativo y Ejecutivo del citado municipio. Más aún, existió similitud entre los criterios aplicados tanto por las autoridades elegidas como por los comisionados designados por el gobierno provincial. En este último caso es necesario destacar que lo actuado por los delegados del gobernador, era revisado y aprobado por los funcionarios del Poder Ejecutivo.

Numerosos actos de gobierno, traducidos en ordenanzas, decretos, resoluciones, notas y actas de la Municipalidad del Partido de General Pueyrredon, han quedado como testimonio de lo expresado: reglamentación de actividades, imposición de nomenclaturas, ordenanzas impositivas, obras públicas realizada en los balnearios, permisos y concesiones de uso de dichos sectores.

El año 1910, en que se sanciona y promulga la Ley Provincial Nº 3229, relacionada con la construcción de la Rambla Bristol, marca el punto de inicio de los conflictos entre la comuna y la provincia. El factor subyacente de este proceso estuvo determinado por la influencia ejercida por aquellos que, habitantes durante los meses de verano en Mar del Plata donde habían construido sus residencias, poseían fuertes vinculaciones con los grupos de poder político y económico en las primeras décadas del pasado siglo.

Sus influencias derivaron en acciones, tanto del gobierno nacional como del provincial, que en la práctica representaron un avasallamiento de la autonomía del municipio local. La construcción de la mencionada rambla, así como la que posteriormente le sustituyó, y las concesiones otorgadas por la Gobernación en forma directa para el uso de las playas, fueron algunos de los actos que llevaron a la comuna marplatense a declarar repetidamente la existencia de conflicto de poderes.

Esta extralimitación de las autoridades provinciales, derivó en una situación que con el transcurso de los años se volvió más controvertible: la provincia encargándose de concesionar sectores de playas, función que sin ningún problema podía cumplir la comuna. De igual forma, el mantenimiento de sectores de ribera (veredas, cordones, paseos, ramblas, y otros), ha estado a cargo de manera incomprensible en forma directa por la provincia.

Los reiterados cambios de gobierno -en su mayoría de facto- que se sucedieron durante décadas en nuestro país, imposibilitaron corregir esta situación. Numerosas iniciativas destinadas a transferir este tipo de funciones a los municipios, si bien fueron puestas en vigencia, tuvieron una aplicación efímera debido a las circunstancias mencionadas.

Las Leyes Provinciales Nº 6217 "Régimen de Explotación de Balnearios", y Nº 7859 "Descentralización Administrativas para las Municipalidades", son ejemplo de lo anteriormente expresado. A estas se deben agregar las Leyes Provinciales Nº 9347 "Municipalización de funciones y Servicios", y Nº 9533 "Régimen de los Inmuebles del Dominio Municipal y Provincial", en este último caso con disposiciones precisas respecto a la transferencia de sectores a las comunas.

De igual forma, cabe destacar que en la Legislatura existieron varios proyectos destinados a cubrir estos aspectos, aunque en todos los casos en forma parcial. La perdurabilidad del dominio y la administración de las playas y riberas por parte de la provincia, aparece a comienzos del siglo XXI como un manifiesto anacronismo, contrario al principio de la autonomía municipal y a toda razón de eficiencia en el manejo de la cosa pública.

La descentralización de funciones y servicios está considerada desde hace ya muchas décadas como la mejor forma de gestionar los recursos del Estado.

Antecedentes Municipales

Los disímiles criterios entre la provincia y los municipios respecto al dominio y jurisdicción de las riberas y las playas, han tenido a la Municipalidad del Partido de General Pueyrredon como la más ferviente defensora de la autonomía de las comunas respecto a este importante tema,

Desde comienzos del siglo pasado, numerosas administraciones con sede en la ciudad de Mar del Plata han registrado en ese sentido diversos y relevantes hechos que dieron lugar a una conflictiva relación entre la Provincia y dicho municipio. La negativa a reconocer la jurisdicción municipal de las playas -sostenida por distintos gobiernos bonaerenses-, fue considerada un avance sobre la autonomía de la Municipalidad y ha perdurado hasta la actualidad como una cuestión política aún no resuelta.

 Se debe destacar que han sido las diversas administraciones comunales socialistas quienes han reclamado con mayor vehemencia respecto a la defensa de los intereses locales en relación con éste tema. Las intendencias de Teodoro Bronzini, Rufino Inda, Juan Fava, Jorge R. Lombardo y Luis N. Fabrizio, se han destacado –entre otros muchos aspectos de sus relevantes administraciones-, por sus inclaudicables reclamos hacia la provincia ante todo intento o cuestión irresuelta que supusiera un menoscabo a la autonomía municipal. La insistencia en pos del reconocimiento del dominio y la jurisdicción comunal sobre las playas -en particular-, constituyó no sólo una acción coherente con sus principios ideológicos y programáticos, sino una posición reivindicada y sustentada con innumerables antecedentes de carácter legislativo y avalada por la jurisprudencia.

Uno de los primeros enfrentamientos al respecto ocurrió en el año 1921 cuando el Poder Ejecutivo provincial dictó -durante el gobierno del señor Monteverde-, un decreto que afectó a todas las Municipalidades que tenían riberas sobre las costas del Atlántico y del Río de la Plata. En una reunión de municipalidades, el Señor Rufino Inda realizó una presentación reclamando ante tales hechos en los siguientes términos: “Dice el gobierno de la Provincia, en ese decreto, que las Municipalidades no tienen jurisdicción para la explotación de las riberas, mientras que la Carta Orgánica, ley Provincial, dice otra cosa distinta. Es una cuestión que está planteada y que, posiblemente, va a tener que dilucidarse de acuerdo con lo resuelto en una entrevista que he tenido con el señor gobernador hace poco tiempo, llevándola a los estrados de la justicia.”

Fue interrumpido por el señor representante de la Municipalidad de Bahía Blanca, concejal Enrique Rayces, quién dijo: “Es para hacer una referencia que tal vez pueda ser útil al señor Intendente.  Bahía Blanca tuvo una cuestión análoga con el Gobierno de la Nación, y, por decreto del Poder Ejecutivo, se estableció que la Municipalidad era la única que podía hacer concesiones sobre las playas municipales.  Esto sucedió a raíz de un permiso que solicitaba el ferrocarril al puerto Belgrano, a fin de explotar un balneario, y con otro balneario que se explota en las inmediaciones de Puerto Galván.”

Ante ello Rufino Inda expresó: “Hay varios decretos del Gobierno de la Nación en ese sentido. Sin embrago, la Provincia ha formado un expediente en estos momentos respecto a las playas de Mar del Plata y la administración de la rambla está citando a los concesionarios para obligarlos a pronunciarse en favor de la Provincia.  Es un hecho que yo he denunciado al gobierno hace pocos días, y el asunto se ha paralizado.  El decreto a que me he referido al principio afecta a varias Municipalidades, las que deberán ponerse en guardia contra este avance”.

La posición del Partido de General Pueyrredon

Desde su banca en el H. Concejo Deliberante, Rufino Inda fundamentaba su posición en los siguientes términos: “Nuestro país ha vivido poco aún y su vida en las costas ha sido poco activa. Recién ahora algunos pueblos de importancia empiezan a llamar la atención por su desarrollo dentro de la Provincia de Buenos Aires, donde pueden plantearse cuestiones de esta índole, ya que en el resto de las costas que se extienden en nuestro país no podría discutirse la jurisdicción nacional por tratarse de gobernaciones dependientes directamente de aquel gobierno.

No existe, pues, ni tradición ni antecedentes judiciales y es por ello que la justicia deberá pronunciarse para colocar las cosas en su verdadero lugar. Pero si no existen ni antecedentes ni tradición, existen en cambio algunas opiniones de innegable valor jurídico. Tales las del doctor Estanislao S. Zeballos, distinguido constitucionalista argentino, con quien he tenido oportunidad de hablar repetidas veces sobre este asunto, habiendo manifestado siempre su convicción absoluta de que la jurisdicción de las playas corresponde al municipio.”

Por aquellos años, el senador Provincial Fonrouge -profesor también de derecho-, con motivo de discutirse la Cámara de que formaba parte precisamente un asunto relativo a las playas de Mar del Plata, la concesión que el gobierno de la Provincia pretendía dar al señor Marcos I. Agrelo, de una parcela de playa frente al Club Mar del Plata, la cual tomaba parte de la ribera que ocupaba la concesión Lavorante dada por la Municipalidad, decía: “Yo no estoy de acuerdo con la interpretación que se ha dado por algunos señores senadores al decreto del ex presidente Pellegrini. Yo creo que la mente del decreto está expresamente determinada, no solo en los fundamentos, sino en las palabras empleadas en el decreto mismo, y de ellas surge que no tiene otro alcance que el indicado por el senador Biocca.  Pero lo que no dice ese decreto, es si la atribución que indudablemente es del estado federal de Buenos Aires con respecto al asunto que motiva la discusión, es exclusiva o privada del gobierno de la Provincia.

El precepto constitucional es muy claro.  El dominio del Estado nacional se refiere solamente al libre tránsito, el acuerdo de obras portuarias, establecimiento de aduanas, policía fluvial, prefecturas, seguridad fronteriza, etc.;  y nada más.  Pero no dice el decreto del presidente Pellegrini que la jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires o del Estado Federal, hablando en términos generales, sea excluyente de la que pudiera corresponderle al municipio.

Con respecto a este asunto, señor presidente, los antecedentes que podrían invocarse no son, a mi juicio, los que se han citado en el debate, porque si algunos en realidad existen, se han producido por error, y no puede invocarse nunca como antecedente, lo que tiene por base un error.

Con respecto a esta materia, los americanos, de quienes se han tomado las disposiciones referentes a la legislación municipal, son contrarios a la tesis que sustenta la mayoría de la comisión.  En veintitantas constituciones de los estados federales americanos se prohibe a las Legislaturas otorgar concesiones, o “bills” privadas - como las llaman - para determinadas Municipalidades o municipios, sino para la generalidad de las Municipalidades.  De manera que estos antecedentes americanos, sobre todo el de la Constitución de Masachussets - de donde se han tomado la mayor parte de las disposiciones de nuestra ley orgánica y del régimen municipal por la constituyente que sancionó la Constitución vigente, son contrarios a la tesis que sustenta la comisión.

Sería muy interesante establecer de una manera clara si la Legislatura, dentro de los municipios constituidos y reconocidos por las leyes vigentes, puede otorgar concesiones particulares.  Si fuera así, las atribuciones de la Legislatura serían excepcionales, y es sabido que en todo régimen constitucional ningún poder puede arrogarse facultades que la Constitución no le otorga, invadiendo la jurisdicción y autonomía acordados por la misma Constitución a otros poderes.

De esta manera, mañana, con el mismo derecho, la Legislatura podría dictar otra cantidad de leyes, concediendo la explotación de negocios particulares, los cuales en nuestro régimen constitucional juegan el mimo papel en la Provincia de Buenos Aires, que las Provincias con respecto a la Nación.

No podría nunca la Nación otorgar la concesión del balneario en Mar del Playa, a que se alude en este proyecto, precisamente por las mismas razones que yo entiendo que la Legislatura no puede acordarla sin ponerlo en conocimiento o dar noticias de ello a la Municipalidad de Mar del Plata.

Es preciso darse cuenta de que no se trata de un asunto de interés general;  que no se trata de una vía de comunicación, ni de un canal, ni de un camino, ni de un ferrocarril, ni de un tranvía, ni de un teléfono, ni de un telégrafo;  que se trata de una industria o de un negocio privado que va a ser explotado particularmente dentro del municipio de Mar del Plata. Por eso creo que la facultad jurisdiccional de la Legislatura no alcanza para otorgar concesiones de esta índole.

Desde luego, señor presidente, no está en mi ánimo hacer oposición al proyecto;  y para demostrarlo, voy a proponer a la comisión que admita un agregado al artículo primero, la cláusula ‘condicional’, esto es, sin perjuicio de los derechos que pudieran corresponder a la Municipalidad de Mar del Plata; de esta manera propendería a que se realizara esta obra de embellecimiento de esa ciudad, que va a acusar un progreso mayor, sin exponer por otra parte a la Provincia a un posible arbitraje o a un pleito futuro, por los conflictos que pudieran originarse. Dejo, así, sucintamente expuestos los conceptos que deseaba expresar con respecto a este asunto, y formulado el pedido a la comisión de que acepte el agregado propuesto.”

Conviene también hacer notar las palabras pronunciadas en aquella oportunidad por el señor senador Camet, que en antecedentes de lo que realmente ocurría en aquel momento, manifestó:

“Hay otra cuestión, señor presidente, muy importante, que se presenta en este asunto, y es que, además de que habría que esperar el tiempo necesario para que se resolviera lo referente a la desviación del arroyo, hay que tener en cuenta que el señor Lavorante, que compró hace varios años la concesión del muelle de pesca, ha solicitado de la Municipalidad de Mar del Plata una concesión de playa que no se ha despachado todavía, pero que tengo la seguridad de que si no se ha hecho ya se hará en estos días. 

 Este señor está resuelto a llevar el asunto ante la Suprema Corte de la Nación, porque cree -yo también lo creo así-, que la Municipalidad de General Pueyrredon es la única que puede legislar sobre esa parte de la rambla y muelle. Si esta jurisdicción fuera invadida por el gobierno de la Provincia, se produciría un nuevo conflicto”.

Al respecto, Rufino Inda expresaba: “La misma Provincia ha reconocido siempre la jurisdicción municipal. Podrían sumarse a estas otras opiniones que corroboran las anteriores, pero lo estimo innecesario para llevar al ánimo de los señores concejales la certidumbre de la necesidad de votar este proyecto, cuando el propio gobierno de la Provincia le ha reconocido siempre el derecho de legislar y explotar las playas.

La ley de construcción de la Rambla Bristol, que fue ampliamente debatida desde el punto de vista jurídico y legal, reconoció la jurisdicción de la Municipalidad. Prueba concluyente de ello es la lectura del texto de la ley del 4 de marzo de 1910, en sus artículos quinto y sexto: ‘Art. 5° - El Poder Ejecutivo gestionará de quien corresponda la cesión de los terrenos a que se refiere el Art. 2° de la presente, así como la de la rambla actual, impuestos y alquileres sobre la misma, etc., obligándose a entregar al tesoro de la comuna los sobrantes anuales que quedaren por el concepto expresado, una vez cubierto el servicio de renta y amortización del empréstito contraído. Art. 6° - Una vez verificada la cancelación del empréstito, el Poder Ejecutivo devolverá a la Municipalidad de General Pueyrredon los terrenos anexos a la rambla, que le hubiere cedido, con los edificios, obras de arte, etc., construidos y sin cargo alguno para dicha comuna. Se entregará asimismo y anualmente, el 50% del producido por concepto de impuestos y alquileres de la nueva rambla’.

En este punto, haciendo una breve digresión, deseo decir también que, a parte del asunto de fondo que en este momento se plantea, existe otro también importante que la Municipalidad deberá encarar:  el que se refiere a la falta de cumplimiento de la ley de la rambla, que hace años da un considerable superávit después de cubrir su administración y el costo de intereses y amortización del empréstito contraído.

El gobierno de la Provincia ha reconocido también la jurisdicción municipal sobre las playas y terrenos circundantes, al autorizar en el año 1913 al ex comisionado Cesar A. Ceretti a entregar a la primitiva comisión de la rambla, que presidía el señor Ezequiel P. Paz, los terrenos del Paseo General Paz. El decreto de resolución está concebido en los términos siguientes: ‘La Plata, diciembre 2 de 1912. - Visto lo solicitado por el comisionado municipal de General Pueyrredon, el PE, resuelve:  Autorizar al expresado comisionado para conceder a la comisión de la rambla de esa ciudad la incorporación a la zona de acción de la misma, de los jardines públicos llamados Paseo General Paz, en la forma que establece el artículo 2° de la ley del 4 de marzo de 1910.  Hágase saber. - Es copia. - (firmado):  De la Serna;  Francisco Uriburu’.

Evidentemente esta cesión no tiene ningún valor, por cuanto el PE no pudo otorgarla sino las autoridades legales constituidas, pero la forma en que está hecho el decreto -y eso es lo que queremos demostrar- dice acabadamente la opinión del gobierno que reconocía la jurisdicción municipal, pues de lo contrario, no debió autorizar al comisionado a hacer la entrega del paseo, sino que pudo hacerlo directamente.

Por último el mismo gobernador actual, que discute en estos momentos a la Municipalidad derechos sobre las riberas, ha reconocido esos derechos como interventor de la misma Provincia en el año 1917, al hacer una entrega al ex comisionado Álzaga de la suma de 70.000 pesos en cumplimiento de la ley de la Rambla.

A ese respecto conviene leer el decreto respectivo, porque hace importantes consideraciones acerca de la situación financiera de la comuna, para terminar cumpliendo con la ley que reconoce esa jurisdicción: ‘La Plata, diciembre 28 - 1917. Señor comisionado municipal de General Pueyrredon. Tengo el agrado de dirigirme a usted trascribiéndole para su conocimiento y demás efectos, el siguiente decreto: La Plata, diciembre 21 de 1917. Considerando:

Que de la exposición presentada por el señor comisionado municipal de General Pueyrredon (Mar del Plata) se constata la difícil situación financiera por que atraviesa esa comuna, con un presupuesto desequilibrado, con sus rentas totalmente agotadas, y con una deuda flotante enorme, en relación a su capacidad económica;

Que la empresa que provee de luz y corriente eléctrica a la ciudad de Mar del Plata es acreedora de la suma de $ 200.091 m/n, representada por la cuenta corriente, por documentos ejecutivos vencidos y protestados algunos, próximos a vencer, otros, y por el contrato que aprobó el Poder Ejecutivo en noviembre de 1915, por el cual son afectados los porcentajes de los impuestos fiscales, que corresponden a dicho distrito, hasta cubrir la suma de noventa y un mil quinientos diecisiete pesos con veinticuatro centavos m/n, de la cual ha percibido hasta la fecha la suma de cincuenta y un mil quinientos diecisiete pesos con veinticuatro centavos m/n; 

Que dicha empresa reclama el arreglo de la deuda atrasada, y exige a la vez, que se le den garantías para el pago en el futuro, agregando que de otro modo, se verá imposibilitada de continuar haciendo el servicio público de alumbrado y corriente eléctrica; 

Que otra de las obligaciones que pesan sobra la Municipalidad consiste en los jornales adeudados, que suman cuarenta y seis mil novecientos cincuenta y un pesos con ochenta y seis centavos m/n, lo que ha motivado la presentación de los obreros y peones de las cuadrillas a su servicio, con un pliego de condiciones, que deberá considerar el señor comisionado; 

Que el problema que se ofrece a la actual autoridad municipal de Mar del Plata, de no tener solución inmediata, puede ser motivo de graves trastornos, que es indispensable evitar;

Que por la naturaleza de excepción, que crea la exigencia de servicios extraordinarios, como los que impone la temporada balnearia, las finanzas de la comuna de Mar del Plata tienen que resentirse, máximo si su manejo no lo preside un criterio de prudencia y economía, respecto de todos aquellos gastos superfluos o que pueden limitarse, sin perjuicio para el servicio público;

Que de acuerdo a las instrucciones impartidas, el señor comisionado ha iniciado el estudio del presupuesto para el próximo ejercicio; pero, por mucho que sea el ahorro que se imponga, la magnitud de la deuda le impedirá destinar sumas suficientes a su cancelación;  

Que por lo pronto, para atender las exigencias de los acreedores, necesita la suma de noventa mil pesos m/n, a base de la cual podrá realizar arreglos para el pago del resto, y dada la carencia de recursos y la situación apremiante por que pasa, la solicita de la administración central;

Que de los antecedentes que se han requerido, con el propósito de concurrir a la solución de las dificultades de que se ha hecho mérito, resulta: a) que la administración, hecha la liquidación de los porcentajes de impuestos fiscales y cumplido el contrato existente con la empresa de luz eléctrica, solo podrá girar la suma de veinte mil pesos m/n (20.000); b) que estableciendo el artículo 6°, de la ley de marzo 4 de 1921, que el cincuenta por ciento del producido por concepto de impuestos y alquileres de la rambla de Mar del Plata, será entregado a la Municipalidad, si bien esto deberá hacerse, una vez verificada la cancelación del empréstito de construcción, puede tomarse de ese recurso la suma de setenta mil pesos m/n, que con la anterior completan la que necesita la Municipalidad de General Pueyrredon (Mar del Plata) con carácter urgente e impostergable, y entregarse en forma de anticipo y con cargo de devolución en la oportunidad prescrita por esa disposición legal.

Por lo expuesto, en ejercicio de las funciones que le han sido encomendadas, el interventor nacional, en acuerdo general de ministro, decreta:

Art. 1° - por el Ministerio de Hacienda se girará al comisionado municipal de General Pueyrredon, en la forma de práctica, la suma de veinte mil pesos con cargo de los porcentajes de impuestos fiscales que le correspondan a esa comuna, de acuerdo con la ley de octubre 30 de 1911.

Art. 2° - Autorizase al señor director general de la rambla de Mar del Plata para que entregue al mismo comisionado la suma de setenta mil pesos m/n, del producido de la actual temporada, en las condiciones prevenidas en el último considerando del presente decreto.

Art. 3° - El comisionado municipal, llevará a cabo el arreglo definitivo de las deudas pendientes, de manera que su servicio pueda hacerse con los recursos de la comuna, y comunicará el resultado al Ministerio de Gobierno.

Art. 4° - Comuníquese, publíquese y dese al Registro y Boletín Oficial. José Luis Cantilo;  José O. Casás;  Andrés Ferreyra (hijo);  Alberto de Bary.

Si todos esos documentos no fueran lo suficientemente claros para testimoniar cual fue hasta ahora la opinión de la Provincia en cuanto se refiere a las playas, podemos citar la disposición del artículo 52, Inciso 6 de la Carta Orgánica de las Municipalidades, ley también Provincial, que da como de las comunas los derechos de extracción de arena de la ribera del mar. Ahora la Provincia desconoce la jurisdicción de la comuna.

Pero el P.E., actual, basado en los términos de un decreto de fecha 24 de noviembre de 1921, dado durante el gobierno del señor Monteverde y el ministerio del señor Carril, desconoce ahora la jurisdicción que siempre reconoció.

El decreto, que hace una larga serie de consideraciones caprichosas, a raíz de algunos pedidos de permiso para edificar en concesiones dadas por la Municipalidad en la playa Saint James, termina en su parte dispositiva diciendo:

Art. 1° - En lo sucesivo las concesiones de cualquier clase en las playas o riberas del mar o de los ríos que formen parte del territorio de la Provincia, solo podrán ser acordadas por el Poder Ejecutivo con arreglo al derecho administrativo, con el carácter precario que corresponde.

A renglón seguido manda devolver los expedientes iniciados y dispone la comunicación del decreto a todas las Municipalidades. Pero obsérvese que producido el decreto a raíz de asuntos relacionados con nuestras playas, aún cuando en apariencia se da a él carácter general, ni entonces, ni ahora el gobierno discute esa jurisdicción a otras comunas que no sea la nuestra.

Tengo conocimiento de que la rambla de Necochea, de mampostería como la nuestra, aún cuando más chica, es administrada por la Municipalidad, siendo que ella fue también en su principio construida con fondos o la garantía de la Provincia.

A partir de la fecha del decreto el gobierno comienza la carga contra la comuna y los concesionarios de las playas, a quienes se ve y cita con el propósito de comprometer sus opiniones y pretendiendo hacerles pedir nuevas concesiones al gobierno, de los terrenos que ya poseen entregados por la Municipalidad”.

Con referencia a las reuniones mantenidas con el titular del gobierno provincial, respecto a estos temas, Inda expresaba: “Tuve entonces algunas conversaciones con el gobernador Cantilo, quien como gobernador desconocía lo que reconoció como interventor nacional, en mi calidad de intendente del municipio.  Con el doctor Cantilo convinimos primeramente en la necesidad de solucionar de una vez por todas el asunto de las playas sometiéndolo si fuera necesario, a la decisión de la justicia.  En una de esas entrevistas se encontraba también el presente ministro de Obras Públicas.

El gobernador manifestó su decidido propósito de no tomar ninguna medida violenta que pudiera rozar los derechos de la comuna.  Arreglamos entonces que, mientras el asunto no fuera solucionado, ni la Municipalidad ni el gobierno darían más concesiones, pero como entonces existían sin edificar varios lotes de ribera dados por la comuna, el gobierno se comprometía a dar a los expedientes que se presentarán, el trámite correspondiente.

A fin de encontrar alguna fórmula de arreglo amistosa, el gobernador prometió hacer estudiar el punto por el asesor de gobierno.  La espera fue larga y un tanto inútil, porque al final de ella el gobernador citó a la Casa de Gobierno al actual intendente, para proponerle lo que la Municipalidad no podía aceptar:  el despojo de todos sus derechos en cuanto a la facultad de dar concesiones y también de cobrar impuestos.

A pesar del compromiso contraído por el gobernador, de no otorgar concesiones mientras no se solucionara el asunto, la Provincia ha comenzado ahora a dar concesiones en la Playa Grande.  Tengo entendido que ya ha dado varias y tengo también los nombres de algunos concesionarios.

Pero obsérvese como el propio gobierno no está seguro de su situación cuando da permiso para construir locales, determinando las concesiones, sobre un plano al parecer oficial, pero sin dar documento posesorio alguno.

Y así continúa esta situación de irregularidad en la que tres gobiernos mandan y nadie acata con seguridad.  Por un lado el gobierno nacional ejerce la jurisdicción de vigilancia que le compete, extralimitando también muchas veces sus funciones;  por el otro el gobierno de la Provincia que desea intervenir en las playas y presiona a los concesionarios y por el otro la Municipalidad, que siempre ha ejercido y ejerce la jurisdicción sobre las playas.

Los concesionarios de las playas, que son muchos,  viven  por   esa   causa   en permanente estado de incertidumbre, situación que se prolonga demasiado y a la que nosotros queremos poner fin.”

Proyecto de concejales socialistas

           

Rufino Inda planteó, junto con el grupo de concejales socialistas, en la sesión del día 30 de octubre del año 1925, el problema referido a la jurisdicción de las playas y de las tierras públicas de la ribera marplatense. Centralmente promovió la sanción de un proyecto de resolución por el cual se estableció que el D.E. designaría “una comisión de dos doctores en leyes para que estudien y aconsejen a la Municipalidad la mejor forma de entablar las acciones judiciales o extrajudiciales necesarias y bastantes para hacer que vuelvan al dominio y jurisdicción de esta:  a) Todas las playas de mar, que con frente al océano Atlántico, abarcan la extensión de las costas dentro de los límites del Partido General Pueyrredon.  b) Los terrenos ubicados frente al océano Atlántico, entre las calles Leandro N. Alem, desde Avenida del Golf hasta Avenida Cincuentenario, que actualmente ocupan las canchas de juego del Golf Club”.

Fundado el proyecto, en nombre del grupo socialista, el concejal Rufino Inda, dijo:

“Realizadas las gestiones más apremiantes para salvar el crédito de la Municipalidad, salvadas las dificultades de orden político que le crearan a la comuna algunos momentos de incertidumbre frente a los atropellos de sus derechos, y muchos de encarnizada lucha; viviendo la Municipalidad una vida normal, que le ha permitido realizar la gran obra constructiva que lleva ya ejecutada;  vida de tranquilidad administrativa que permite dedicarse al estudio de todos los asuntos que competen al gobierno de la ciudad, puede en estos momentos la comuna dedicarse a encarar esos problemas, defendiendo con entereza los derechos de la Municipalidad confiados en muchos momentos a funcionarios poco celosos, que no han sabido conservarlos y también colocándose frente a otros poderes que nos han arrebatado en algunos hechos prerrogativas de la autonomía comunal que nuestra Constitución consagra. Nuestra ciudad ha sido hasta aquí materia de conquista por parte de poderes, empresas y particulares.  La Municipalidad, velando por sus fueros, que son los del vecindario, debe estudiar estos asuntos, y asentándose sobre la base inconmovible de sus derechos, debe cuadrarse frente a los detentores y hacer valer su autoridad. No se ha podido ver ni respetar la autoridad del pueblo y no ha faltado quien alimentara y alimenta aún la esperanza de la federalización de nuestra ciudad”.

A este respecto conviene destacar algunos conceptos y expresiones dadas por el diario El Trabajo al comentar estos asuntos: 

“La construcción de la Rambla Bristol es una demostración evidente de los propósitos que guiaron siempre a los hombres públicos en cuanto a considerar los derechos del pueblo de Mar del Plata.  No hemos de criticar sin duda la realización de la obra en si -aún cuando consideramos que ella es un enorme error técnico-, por cuanto nuestra ciudad por sus escasas fuerzas no habría sido capaz de realizarla.  Pero la Rambla Bristol se ha construido en jurisdicción de Mar del Plata y como lo hiciera notar con clara y terminante argumentación el ex diputado Rosendo Mitre, en la discusión de la ley, nuestra comuna no fue en ningún momento consultada en absoluto. Y luego, sancionada la ley, la Provincia no cumple entregando a la Municipalidad lo que por ella le corresponde.  El producto de la Rambla, que da excedente, queda íntegramente al fisco de la Provincia, en lugar de ingresar al tesoro de la comuna.”

Agregaba Rufino Inda: “Ahora el gobierno no quiere discutirle a la Municipalidad tan solo los derechos sobre la playa Bristol, sino que por decreto del gobernador Cantilo se propone hacer cumplir, trata de arrebatarle todas las playas del municipio a la comuna, sobre las cuales ha ejercido siempre jurisdicción. No basta ya al gobierno, la Rambla y las fuertes patentes a las ruletas;  necesarias le son también las entradas y jurisdicción sobre las playas.

La instalación del hipódromo en nuestra ciudad, en virtud del acomodo radical-provincialista y en contra de la voluntad claramente expresada de la comuna, es otra muestra evidente de como el gobierno encara las cosas de nuestra ciudad.

Con idéntico espíritu, en cuanto a su libertad y autonomía, consagradas por ambas constituciones -nacional y provincial- seguramente siguiendo el ejemplo de arriba, particulares e instituciones han tomado la ciudad por campo de conquistas, en algunos casos por simples actos de fuerza y en otros torciendo deliberadamente las gestiones que debieron no salir de los límites de la jurisdicción municipal, llevándolas ante otros gobiernos o poderes.

Hemos citado el caso del hipódromo, que es una imposición violenta de particulares y gobierno, a los que debe agregarse el funcionamiento del tiro a la paloma en idéntica forma y sin permiso de la Municipalidad.

La posesión de las tierras del Paseo General Paz, cuya propiedad no puede discutirse al municipio, cedidas a la antigua comisión de la Rambla, no por autoridades legítimas, sino por un comisionado del Poder Ejecutivo, sin derecho alguno para ello, es otra demostración de como se encaran los asuntos de Mar del Plata.

No hemos de criticar la acción de los hombres que contribuyen al embellecimiento de Mar del Plata;  ella es meritoria y le damos el valor que realmente tiene, pero aquilatando derechos queremos demostrar como la misma justicia se complica contra los derechos de la Municipalidad al dar personería para un desalojo de ese lugar, patrimonio municipal, a instituciones sin ningún fuero ni representación.

Las tierras que ocupan las canchas del Golf Club, declaradas por la Suprema Corte de Justicia como terrenos anexos a una calle pública, sobre las cuales ejerce jurisdicción exclusiva el municipio, corresponden a esta y no a otro gobierno.  No obstante, el Golf Club posee estas tierras cedidas por la Provincia, sin derecho, evidentemente.

La empresa del F.C. del Sur, que realiza un espléndido negocio con nuestras industrias del veraneo, de la pesca, de la construcción y movimiento comercial,  que recibe todos los servicios municipales en sus inmensas propiedades como los demás vecinos, sin pagar un solo centavo a la Municipalidad en retribución de ellos, tampoco se cree en el deber de tomar en cuenta las observaciones y pedidos de la comuna, discutiendo sus decisiones como ocurrió en el caso de la apertura de una tercera puerta en la Estación Norte y como ha discutido la apertura también de una puerta en la Estación Sur.

La Intendencia, en defensa de la integridad personal de sus habitantes, se ha dirigido en diversas oportunidades a la misma empresa, solicitando la colocación de barreras en algunos cruces de mucho peligro, sin haber logrado su propósito por la resistencia también de este espíritu conquistador que hace dueños de Mar del Plata a muchos gobiernos y empresas.

La empresa de tranvías local funciona en nuestra ciudad, prestando servicio tan importante, ocupando sus calles con sus vías de nivel y áreas, sin concesión válida otorgada por la Municipalidad, única autoridad que, de acuerdo con lo que establece la Constitución de la Provincia y la Ley Orgánica de las Municipalidades, puede otorgarla.

Tiene la empresa de tranvías una concesión otorgada por decreto por el gobierno de la Provincia, que es insanablemente nula, conforme a la jurisprudencia asentada por la Suprema Corte de Justicia.

La Compañía Unión Telefónica, tampoco tiene concesión municipal para ocupar la vía pública.  Cree tener esa concesión válida en un decreto reglamentario de la Intendencia, cosa absolutamente sin valor a ese efecto.

No hay, pues, de parte de estas empresas sin concesión, ninguna obligación para con la Municipalidad del partido -que es la que debe ejercer plena jurisdicción- ni tampoco derecho de control.  En condiciones idénticas se encontró hasta el año pasado la empresa proveedora de luz y energía eléctrica.

Este estado imposible de cosas perjudica y perturba la vida municipal, hiriéndola sobre todo en la base esencial de sus facultades.

Por un lado gobiernos extraños vulneran su autonomía;  por el otro, empresas instaladas de hecho sino de derecho, escapan a la acción y el control de la Municipalidad en su relación directa e indirecta con el público.

Esta situación realmente curiosa de una comuna que sirve de pasto a las conquistas y especulaciones de gobiernos, particulares y empresas, debe necesariamente terminar.

La comuna, que hasta ahora estuvo preocupada en sanear las finanzas municipales y levantar el crédito de la administración;  la comuna, que al par de haber conquistado ampliamente esos propósitos, ha realizado la grande obra pública que está en la conciencia de todo el vecindario, debe volver ahora por sus fueros, reconquistando sus derechos.”

Iniciativa de la Administración de Rufino Inda

A partir de su asunción como Intendente Municipal del Partido de General Pueyrredon, Rufino Inda continuó batallando por la defensa del dominio y jurisdicción de los sectores costeros por parte de la comuna local. Entre otras iniciativas al respecto cabe destacar su reclamo por el dominio de las tierras ocupadas por el Golf Club.

El día 1 de diciembre de 1927, realizó ante el Departamento Deliberativo una presentación en los siguientes términos: “En el año 1925, en mi carácter de concejal, presenté al H. Concejo el asunto que ahora voy a reproducir ante este mismo cuerpo, aunque en términos distintos en cuanto a la forma decisiva de encarar la cuestión de fondo. Es este un asunto muy importante para la ciudad, cuyos intereses han sido confinados a nuestra custodia, y es deber de las autoridades municipales tratar de aclararlo, para ser que ingrese al patrimonio de la comuna, si es que así corresponde, una valiosa propiedad que se encuentra ubicada dentro del ejido de la ciudad de Mar del Plata.

Entonces, después de fundar nuestra proposición en cuanto a los derechos de jurisdicción sobre las playas y propiedad de las tierras en que se encuentran ubicadas las canchas del Golf Club, que nosotros reclamamos como de la Comuna, solicitamos autorización para designar letrados que estudiarán estos asuntos y aconsejarán el mejor camino a seguir.

El D.E. ha tenido oportunidad de obtener opiniones de varios abogados sobre estos asuntos que han sido y son unas de sus principales preocupaciones y después de esas entrevistas se dio solución en la forma que más parece convenir a los intereses de la Comuna, a la presentación del asunto jurisdicción de las playas.

Queda, pues, por resolver de aquella resolución primitiva, la cuestión referente a la propiedad de las tierras que ocupan los links de juego del Golf Club.

Las opiniones que he recogido también sobre este asunto son coincidentes, en el sentido de afirmar que las tierras que ocupa el Golf Club son del dominio y propiedad del municipio, como lo sostuviera el que suscribe en la primitiva presentación.

Desde entonces aquí se han producido algunos hechos nuevos, que parecen confirmar irrefutablemente la tesis sostenida por nosotros.

El gobierno de la Provincia de Buenos Aires, como es del dominio público, por denuncia del señor Enrique Alió y bajo el patrocinio del doctor Horacio Oyhanarte, inició algunas decenas de juicios de reivindicación contra los actuales poseedores de tierras en las barrancas que bordean el océano, con frente a la Explanada Sur;  y en casos como el del juicio iniciado contra el Club Mar del Plata, en tierras enajenadas en su origen por esta Municipalidad, con motivo de la rectificación del bulevar Marítimo (hoy Peralta Ramos) y como sobrantes provenientes de esa rectificación.

Esos juicios, aún cuando no han sido fallados en su totalidad, puede afirmarse que están todos ya virtualmente resueltos en contra de la pretensión de la Provincia y en favor de los poseedores actuales de esas tierras, pues el alto tribunal de justicia de la Nación ha abordado ya en los juicios fallados, todas las cuestiones que pudieran suscitarse en los que quedan por resolver”

Contratación del Dr. Rafael Bielsa

En abril de 1966, ante la persistencia del reclamo sobre las playas y riberas marplatenses, otro Intendente Municipal –también de signo socialista- Jorge R. Lombardo, encomendó al profesor Rafael Bielsa, para preparar el dictamen técnico que posibilitará a la comuna local el ejercicio de sus derechos de dominio y jurisdicción sobre la zona comprendida entre el camino de la costa -Bulevar Marítimo- y las líneas de mareas ordinarias.

El profesor Rafael Bielsa era, al mismo tiempo que miembro del Servicio Consultivo Municipal, titular de la cátedra de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires.  Sus antecedentes y actuación como creador de esa cátedra, profesor y publicista, permiten considerarlo como una autoridad internacional en los temas de Derecho Público y en especial las ramas de Derecho Constitucional Administrativo.

La presentación comunal hizo especial referencia a la significación que, para la administración e intereses locales, corresponde asignarle al ejercicio del poder de policía, urbanización, remodelación y ejecución de programas de obra pública en esa zona.

Consecuentemente el otorgamiento de concesiones y la percepción de impuestos, derechos y tasas. En suma, lo que hace a un cabal ejercicio de los derechos municipales de dominio y jurisdicción.

Los antecedentes enviados permitían apreciar -a través de las disposiciones básicas de la Constitución Provincial, Ley Orgánica Municipal, Ley de Creación del Partido, otras leyes Provinciales, ordenanzas y decretos municipales y jurisprudencia- la evolución histórica de un proceso que hace a la Provincia en el ejercicio de atribuciones que la Comuna local deseaba replantear, posibilitando su recupero para proceder consecuentemente, atento a su relevancia y urgencia.

El fallecimiento del Dr. Rafael Bielsa, impidió que se concretara su colaboración profesional, y fuera el Dr. Bartolomé Fiorini quién realizara, para la Intendencia Municipal, el estudio que debía servir de fundamento al conflicto de poderes a plantear al gobierno de la Provincia de Buenos Aires.

Dictamen Dr.  Bartolomé A. Fiorini

“I.- Será necesario por metodología esclarecer en forma objetiva lo que se entiende por dominio público.

La confusión existente tiene su causa en la identificación que mentalmente se hace, por algunos juristas y por gente culta aunque lega en la materia, entre el concepto de dominio público y propiedad privada.  Este error inicial se proyecta luego en las conclusiones.

El dominio en la propiedad privada es el derecho a gozar y de disponer de una cosa.  Se manifiesta, en este caso, por la posesión, es decir la intención de tenerlo bajo voluntad, el deseo de hacer de la cosa poseída lo que determine el deseo de su dueño.

En el denominado dominio público acontece todo lo contrario, no hay posesión individual, no hay voluntad arbitraria de hacer con el bien o cosa lo que se desea, y menos aún formalidad exterior de título. No pueden identificarse ambos conceptos de dominio, menos aún, emparentarlos con cierta semejanza, pues como lo expresa Produdhon, J. B. V., en su libro Traité du domaine public on de la dictinction des biens, Dijou, años 1843 -1845, el dominio privado es la negación del dominio público y lo que produce la confusión es el uso incorrecto de la expresión dominio.

La clarificación del concepto sobre el dominio público puede instituirse excluyéndose totalmente del mismo lo que proviene del derecho privado sobre la propiedad.

El dominio público según concepto tradicional, ratificado en nuestro país por Miguel Marienhoff: Tratado de Dominio Público, pág. 58, y Rafael Bielsa: Derecho Administrativo, T° III, pág. 387, V edic., pertenece a la colectividad, es decir, que el uso y goce como propietario social es el pueblo, pero el que dispone sobre su destino es el organismo que lo representa: el poder legislador.

El uso y goce de los bienes del dominio público se distinguen de aquellos que provienen del área del dominio privado por ese destino colectivo y popular.  Lo que más se destaca en el dominio público es el uso colectivo al cual se hallan afectados los respectivos bienes.  

Toda la dogmática del dominio público responde a ese objeto: la afectación al uso colectivo; mientras que en el derecho privado rige y se destaca el principio de la disposición, en especial como mercancía. El dominio público se encuentra consagrado al uso de las necesidades públicas, por eso el problema de la disposición es lo de menos. Los datos que caracterizan al dominio público y que universalmente se manifiestan por la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad son consecuencias de su esencia funcional de servir y ser utilizado por la colectividad.

La disponibilidad que puede manifestarse en los bienes del dominio público es el previo cumplimiento de un acto formal o por hechos administrativos de su desafectación. Para enajenar un bien del dominio público es imprescindible que previamente se lo desafecte del destino colectivo que cumplía, cuando se ha ajustado este recaudo esencial recién el bien entra dentro el mercado jurídico y privativo de la enajenabilidad.

La desafectación cumple un objeto institucional pues cambia el dominio público del bien en una cosa del derecho privado, y que se rige por otra clase de normas y principios. Todo concurre para comprobar que no puede enjuiciarse por identificación o por similitud comparativa el dominio público con el dominio privado, pues aquél lo manifiesta solamente a través de la disposición que se expresa después de la desafectación.

La disposición del derecho dominial público no se identifica con la desafectación, pero esta forma parte del único proceso dispositivo para enajenabilidad de los bienes que son objeto del dominio público. Todo el derecho de propiedad que estos contienen se centra en el hecho de la desafectación y de la disponibilidad y nada más que en esto, jerarquizándose así, con elevado rango, el problema de la jurisdicción sobre los mismos.

El pensamiento jurídico corriente inconscientemente al mentar y actuar con el concepto de dominio público realza el de propiedad asimilándolo funcionalmente al de la propiedad privada, y subestima el de la jurisdicción sobre los mismos.  Este error ha sido proclive a los errores y a la confusión reinante.

II.- La jurisdicción es un concepto distinto, funcionalmente referido al régimen jurídico del dominio público se exhibe con mayores proyecciones. Joaquín V. González, en un pequeño trabajo bajo el título Dominio y jurisdicción sobre las riberas que aparece en el T. XI, pág. 308 y siguientes, de sus Obras, publicación oficial, con objetividad, la que caracterizaba su limpia prosa, expresa: “que el Estado se manifiesta en el dominio público especialmente a través de la función jurisdiccional.”

Luego agrega: “La jurisdicción es un hecho que se ejercita en forma virtual sin tocar el objeto; y la propiedad es el ejercicio directo del dominio sobre la misma cosa.” Todo concurre para definir que jurisdicción y dominio son dos objetos jurídicos completamente distintos, que puede existir la jurisdicción sin necesidad que se tenga el dominio. Hay circunstancias en que aparecen conjuntamente y en otras, la mayoría de las veces, se presentan completamente separadas. La realidad muestra situaciones en que el derecho de disponibilidad no tiene ninguna relación jurisdiccional, por ejemplo: las playas marítimas de las Provincias y el poder jurisdiccional de la Nación sobre ellas por almirantazgo y jurisdicción marítima. (Art. 100 de la Constitución. Nacional).

La jurisdicción es el poder que tienen las distintas autoridades estatales, sean nacionales, Provinciales o municipales, para reglar, aplicar y juzgar las conductas, los actos o los bienes de los particulares.  El poder jurisdiccional en el supuesto de las playas y riberas marítimas se refiere a la reglamentación normativa sobre su uso general o particular en cuanto se refiere a su destino, sin perjuicio de la potestad jurisdiccional genérica que tiene una determinada autoridad sobre su ámbito de acción, sea urbano, marítimo o local, como acontece con la función de los municipios.

La diferencia entre dominio público y jurisdicción, que erróneamente algunas leyes aparecen identificándolos, destaca también que el contenido funcional de la jurisdicción puede presentarse de las más diversas formas, puesto que es la expresión de potestad soberana sobre personas, autoridades y cosas.  Estas tres expresiones fácticas pueden exhibirse en la convivencia social a través de diversas formas, pues como la actividad humana se presenta en plurales clases de manifestaciones la función jurisdiccional las regula en las más diversas formas y de acuerdo con el fin u objeto de las mismas.

Hay jurisdicción sobre la actividad que se puede desenvolver en una playa y ribera marítima, desde la comercial internacional, la turística y veraniega a la de convivencia moral, higiénica y segura.  No se puede hablar mentando a las playas y riberas marítimas sobre una y exclusiva jurisdicción referida a estas como bienes referidos a cuestiones comerciales, o a la de veraneo, o a la del cuidado e higiene de los bienes afectados. El error de la identificación entre dominio público y dominio privado, se manifiesta también en este capítulo de la jurisdicción al pretenderse igualar la reglamentación y aplicación de normas sobre actividad turística con todas las otras diversas actividades públicas y policiales que se desarrollan en los lugares donde se desenvuelven conjuntamente estas actividades.

El derecho público enseña que no hay un solo y absoluto poder y función jurisdiccional, que por el contrario se presentan varios según fuese la competencia de la autoridad que la ejerce como también el contenido y finalidad que deban cumplir. La realidad jurídica y federal de nuestro orden jurídico presenta la jurisdicción nacional, la jurisdicción provincial y la jurisdicción municipal (arts. 5 y 105 C. N.); y además en cada uno de estos rangos jurisdiccionales distintas y diferentes clases de expresiones de la jurisdicción.

El que fuera profesor del Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de La Plata, doctor Nicolás Matienzo, en varios dictámenes que le fueron requeridos sobre esta materia manifestó: “Hay que apartarse del error de creer que haya imposibilidad de que subsistan dos autoridades ejerciendo jurisdicciones distintas sobre un mismo lugar. En nuestro sistema federal de gobierno no solo hay dos, sino tres jurisdicciones: la nacional, la provincial y la municipal, sin que entre ellas se produzcan choques si cada una limita su acción a lo que le corresponde.”  

Refiriéndose a la Municipalidad de la Capital, en una cuestión jurídica similar a cualquier municipio de la Provincia de Buenos Aires, sostiene: “El Congreso ha atribuido a la Municipalidad las ramas de los servicios de interés local o vecinal con excepción de la educación común, la policía de seguridad, y el servicio de cloacas y aguas corrientes que ha sido confiado a otros funcionarios”. Véase:  Cuestiones de Derecho Público Argentino, T. II, pág. 614, Buenos Aires, año 1924.

Este principio concurrente de la función jurisdiccional se comprueba con la existencia de la Provincia frente a la jurisdicción nacional, y que se mantienen en el libre ejercicio de la función mientras no vulneren o interfieran la finalidad de cada cometido. Esto lo ha dicho repetidas veces la Corte Suprema de la Nación, T. 201, pág. 536, y puede ser aplicado a la jurisdicción municipal. No hay una jurisdicción superior que excluya la de otras autoridades públicas inferiores, pues dentro del ámbito donde se desenvuelven tienen atribuciones excluyentes pero no se superponen o intervienen dentro de otros ámbitos jurisdiccionales, repetimos que aún dentro de cada una se manifiestan en distinta forma y modo según el contenido u objeto de cada norma jurisdiccional.

III.- Esclarecido el problema del dominio público y de la jurisdicción sobre estos, será necesario apuntar cuales son los elementos que caracterizan a aquél y si toda la propiedad estatal puede presentarse como manifestación del régimen jurídico que distingue al dominio público. El régimen jurídico de dominio público no tiene ningún parentesco con la denominada propiedad pública o propiedad del Estado.  El dato destacable de la afectación o destino al uso público o servicio público no aparecen en forma alguna en el régimen de la tierra fiscal o pública o en el de propiedad privada del Estado. El régimen jurídico que regla a estos últimos se identifica, aunque con ciertas variantes formales, al de la propiedad o dominio privado, todo esto es bien distinto al régimen del dominio público como se ha analizado en al capítulo precedente.

Las tierras fiscales o públicas o bienes de dominio privado estatal forman parte del patrimonio de los órganos estatales que aparecen como titulares (Véase Jurisprudencia Argentina, T. 34, pág. 633), mientras que el dominio público es un bien de la colectividad o del pueblo, adquiriendo la disponibilidad solo con la previa desafectación.

No se debe confundir la simple presencia de un órgano estatal para informarse sobre la existencia del dominio público. Reiteramos: esta solo se caracteriza por su afectación al uso colectivo, mientras que las otras clases de propiedades corresponden al carácter de mercancía en disponibilidad y en permanente transferencia.  Bien lo ha expresado la Corte Suprema de la Nación, refiriéndose a un bien de este municipio: “Son bienes del Estado general (la Nación), de los Estados particulares (las Provincias) y de los municipios, los de uso público, sea por su naturaleza o por su afectación o destino a un servicio de utilidad pública”. (T. 147, pág. 216).

La posibilidad de que ciertos bienes pertenezcan a la Provincia o una municipalidad no significa que deba existir el dominio público, mientras se apliquen las normas del derecho privado de propiedad, al poderse enajenar, arrendar o perdérselos por prescripción.

IV.- Habiéndose dilucidado el carácter excluyente y privativo que tiene el denominado dominio público y la posibilidad que sobre ellos puedan regir distintas clases de funciones jurisdiccionales sin necesidad de que estas se eliminen o se supriman, se puede ahora distinguir otras clases de bienes del dominio público.  Nos apresuramos a expresar que esta clasificación no significa situaciones jurídicas distintas si no simples modalidades en las normas a aplicarse especialmente la manera o modo de desafectarse su destino colectivo o popular.

Los bienes de dominio público se distinguen por la causa o fuente de su origen en bienes naturales y artificiales u ocasionalmente afectados al uso público. Las denominaciones explican claramente sus diferencias y también la causa de su afectación. Los primeros son bienes naturales del dominio público porque la misma naturaleza ha causado su afectación, como acontece con el mar, las playas, los cauces de ciertos ríos, etc. (art. 2349, incs. 1, 2, 3, 4, 5 y 6, Código Civil).

Los segundos son aquellos en que por actos del hombre se afectan al servicio o uso del pueblo, como acontece con las calles, las plazas, los paseos y obras construidas para comodidad del común (art. 2340, inc. 7, Código Civil).

Esta clasificación incide en la forma de la desafectación que solo podrá manifestarla la entidad estatal que aparezca como o en representación del pueblo que usa y se beneficia con el servicio del bien respectivo. Ha sido el profesor Miguel S. Marienhoff, profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de La Plata, quien en su Tratado de Dominio Público, pág. 184, ha esclarecido en forma indubitable este problema. Este autor, juntamente con el doctor Benjamín Villegas Basavilbaso (Derecho Administrativo, T. 4, pág. 340, Buenos Aires), dice:

 “que la desafectación de los bienes públicos naturales, playas, mares, lagos, etc., corresponde a la Nación (arts. 2340 y 2342, Código Civil) en ejercicio de las facultades sobre relaciones de las cosas establecidas en el art. 67, inc. 11 de la C. Nacional, pero una vez desafectado su destino corresponde a los poderes locales” (C.S.N., T. 105, pág. 174).  La desafectación en estos casos deberá ser manifestada por una ley o una norma administrativa en ejecución de una delegación legislativa.

El problema es distinto respecto a los bienes de dominio público artificial u ocasionalmente afectado, pues lo será el poder público que lo haya dispuesto elevándolo a cosa de uso del pueblo o de comodidad pública (art. 3240, inc. 7, Código Civil). Podrá ser la Nación, las Provincias o las municipalidades si es que tienen o se les ha delegado facultad de afectar o destinar bienes para el servicio público o comodidad pública. En este rubro de bienes no es la Nación la única sino las distintas autoridades reconocidas por la Constitución Nacional las que reivindican y ejercen la disponibilidad de los bienes del dominio público (véase:  Marienhoff, M. S., Régimen de Legislación de las Aguas Públicas y Privadas, págs. 401 y siguientes, Buenos Aires, año 1959;  Villegas Basavilbaso, B., ob. cit., T. IV, pág. 342 y siguientes).

En cuanto a la desafectación, es decir el tránsito en el mundo jurídico de bien del dominio público artificial u ocasionalmente afectado a bien de derecho privado aunque se denomine luego bien público o bien fiscal, puede afirmarse como principio indubitable que esto podrá acontecer por un acto expreso formal o por hechos administrativos de la autoridad competente o también por su consentimiento, por ej.:  la clausura de un paseo, la ocupación permanente para actos privados de la administración en una calle, la substitución de un nuevo camino, la prohibición de transitar y usar un lugar que era de uso popular, etc.  Así lo ha expresado la C. S. Nacional (Jurisprudencia Argentina, T. XX, pág. 575).

V.- Las aclaraciones expuestas precedentemente pueden darnos los elementos necesarios para ubicar la situación jurídica de las playas marítimas y las denominadas riberas de la costa marítima o riberas marítimas.

Las playas marítimas son bienes naturales del dominio público (art. 2340, inc. 4° del C. Civil), pero esta clase de playa nada tiene que ver con la ribera marítima.  No hay ni puede existir identidad de concepto jurídico.  La playa marítima no es la ribera marítima.  Estanislao Zeballos, en un artículo denominado “Derecho de Riberas”, publicado en la Revista de Derecho, Historia y Letras, T. XVI, págs. 593 y siguientes, año 1908, afirmando lo expuesto por Camilo Mercado en una tesis doctoral presentada para colacionar el título máximo, expresaba sobre esto lo siguiente:

 “Cual es el límite de la línea divisoria entre dominio público y el dominio privado en las costas del mar. Ella está claramente fijada por el art. 2340, inc. 4° del C. Civil, es hasta donde cubren las mayores crecientes ordinarias, hasta allí se extiende el dominio público, o sea el uso común de la propiedad nacional o Provincial.  Desde dicho alcance de las aguas también empieza el dominio privado del Estado general o Provincial.”  Esta tesis la sostuvo el Procurador del Tesoro de la Nación don Eduardo Costa. (Véase.  Los Ríos y sus Riberas, Buenos Aires, año 1890).

Esto lo confirmó también la Corte Suprema de la Nación en las causas por tierras de Mar del Plata, caratulada: “Provincia de Buenos Aires c/Peralta Ramos, J.”  En estos fallos se expresa lo siguiente: “que estando fuera de las líneas de las más altas mareas (esta franja) no reviste la condición jurídica de la playa de mar, ni de las tierras que “acrecen” (arts. 2340, inc. 4°, y 2572 del C. Civil), o también esta otra expresión: “Debe dejarse asimismo asentado en cuanto a la condición jurídica que la franja entre la calle que da frente al mar y la lengua de agua de la playa que ella nada tiene de común con la playa del mar.”

En suma: la ley expresa, la jurisprudencia y la doctrina concurren para convencer sin un mínimo de duda que la playa marítima del dominio público que determina el art. 2340, inc. 4° del C. Civil y la denominada ribera no son bienes públicos idénticos.  La playa marítima es siempre el fondo del mar extendido hasta donde llega el normal flujo de las aguas a través de las olas.  Hasta allí llega el dominio público natural de las playas por la norma dispositiva del C. Civil de la Nación, y hasta también con anterioridad por la ley de Partidas III, título 28, Ley 4. 

El C. Civil confirma estas circunstancias y además declara a esta extensión de playa como dominio público Provincial (véase fallo de la Corte Suprema de la Nación. T. III, pág. 190 y sig.). Repetimos: las playas de la Provincia de Buenos Aires que se extienden en las costas hasta donde llega la lengua de agua en la elevación mayor de sus flujos, son bienes naturales del dominio público de la Provincia, que solo podrán ser desafectados por el Congreso de la Nación.

Las riberas marítimas, es decir la franja exterior de las playas, son bienes de dominio público ocasionalmente afectado al uso público efectivo y real que pueden dejar sin efecto su destino de afectación por actos formales de la autoridad que la han afectado, o por hechos efectivos y manifiestos de las mismas. La ley de la sirga no rige para las riberas marítimas.

El dominio público de las playas será siempre público y de la Provincia, mientras una ley nacional no la desafecte;  el dominio público de las riberas será público de las autoridades que aparecen con la facultad dispositiva en tanto y mientras aquellas cumplan su destino de uso popular;  cuando se las desafecten por actos expresos o hechos manifiestos pasarán a ingresar al dominio fiscal de la autoridad respectiva o de los particulares, sea por enajenación o por prescripción adquisitiva.  Estanislao Zeballos, en el trabajo ya mentado, comenta al respecto:  “Desde dicho alcance de las aguas (se refiere al comienzo de la franja de la ribera) empieza el dominio privado del Estado general o Provincial susceptible de ser transmitido a individuos.”

Esta afirmación del reconocido jurista argentino se refiere a las riberas que no han sido afectadas por acto especial o hecho manifiesto o bienes de utilidad y comodidad de uso público (art. 2340, inc. 7°, del C. Civil); es decir, si ocasionalmente no se le ha afectado a un destino de uso popular.

VI.- Se ha realizado este itinerario investigativo a la luz de la ley expresa, la doctrina y la jurisprudencia para comprobar que en el problema que plantea la orilla marítima se exponen dos situaciones de dominio público completamente distintas: las playas y las riberas. El dominio público natural y el dominio público artificial, este último pasible por la desafectación normativa o fáctica en transformarse en bien fiscal o bien de propiedad privada.

El problema que debe pesquisarse es si la existencia de un dominio público natural y otro de carácter fiscal o privado excluye la función jurisdiccional de los distintos poderes que reglan sobre las cosas, los actos y las personas que se encuentran dentro de las áreas territoriales.  Las funciones jurisdiccionales sobre los bienes enraizados dentro de la Provincia, aunque tengan el título de bienes públicos o privados, representen a entidades estatales o voluntades individuales, no se encuentran limitadas ni se detienen por la simple existencia de bienes de dominio público.  Si la función jurisdiccional de regular acciones, personas y cosas se realiza sobre actividades privadas en relación a los intereses públicos (art. 2611 C. Civil), con mayor razón se extenderá sobre los bienes del dominio público natural o artificial en tanto una norma expresa no establezca un postulado prohibitivo o lo reglamente en distinta forma; o, como lo ha dicho el Superior Tribunal de la Nación, “mientras no interfieran con la finalidad afectada” (S.C.N., T. 201, pág. 536).  

Las playas mismas son de dominio público “en cuanto su uso sea necesario para la navegación” dice el art. 2340, inc. 4°, comprendiendo en el término “navegación” la actividad de comercio. Sobre estos bienes de dominio público, como son las playas, se desarrolla también la elevada jurisdicción del almirantazgo y comercio internacional de la Nación según los artículos 67, inc. 9, 12, 16, 22, 23 y art. 108 de la C.N. (véase: fallos La Ley, T. 16, pág. 1162;  Jurisprudencia Argentina, T. 143, I, pág. 726). Si esta consagra la jurisdicción nacional sobre esta clase de bienes con mayor justicia deberá reconocerse en tanto no entorpezca esta acción y la que le corresponda a las Provincias y la que deben desarrollar los municipios que custodian los intereses y servicios públicos locales, según el art. 182 de la Constitución de la Provincia y a través de las atribuciones que les son inherentes (art. 183).

Separada la noción jurídica sobre dominio público y jurisdicción funcional de los poderes públicos, la comprensión del problema se presenta fácil para su solución.  La jurisdicción funcional del municipio, tema cardinal de este estudio, rige con toda plenitud sobre las cosas, las personas y las actividades que se desarrollan en bienes de dominio público provincial, bienes de dominio público municipal, y sobre el área de los bienes de los privados, mientras una norma expresa del legislador, pero consecuente con las disposiciones constitucionales, no establezca otro régimen.

VII.- Si bien el dominio público y el de la jurisdicción se presentan como problemas jurídicos distintos, el orden jurídico argentino y el de la Provincia de Buenos Aires son los que acentúan su coexistencia para poder cumplir mejor el cometido que la Constitución Provincial le ha deparado al poder municipal. No se pretende el concepto organicista del pasado que si no se unían dominio público y jurisdicción del poder municipal no podía existir el gobierno pleno del municipio, solo se desea que la realización eficiente de los servicios públicos locales puedan lograrse con la coexistencia de los mismos. La Constitución Provincial no establece ninguna norma al respecto y ha correspondido al legislador la interpretación del contenido municipalista que aquella sustenta. La posible existencia de bienes del dominio público municipal sobre los bienes, cosas y actos ubicados dentro del ejido territorial del municipio en relación con los intereses y los servicios locales provienen de la Constitución. Esta es una jurisdicción inherente a las funciones del municipio, según palabra expresa de sus artículos 181 y 182.

VIII.- El régimen que regla los bienes municipales proviene de una norma especial según el artículo 2344 del C. Civil, mientras que la existencia de la Municipalidad se impone por disposición de la Constitución Nacional (art. 5).  El legislador podrá transferir la disponibilidad de los bienes del municipio a una autoridad central, mientras que jamás podrá transferirle a esta la atención de los servicios públicos locales e intereses locales. Esto se afirma sin perjuicio de reconocer que el desarrollo de algunos servicios locales se transformen en provinciales. Este fenómeno puede acontecer pero no implica que la satisfacción de los intereses locales puedan transformarse en Provinciales, pues por lo mismo que son locales no pueden extender su gobierno a órganos centralistas y alejados del municipio.  La Constitución lo ha bien calificado como funciones inherentes al Municipio.

La historia y el origen del municipio bonaerense concurre para sostener esta tesis. (Véase: Bernard T., “La Municipalidad en la Provincia de Buenos Aires”, Jurisprudencia Argentina N° 958, IV, pág. 27).

El Municipio de la Provincia no se forma con una ciudad sino que extiende su poder en todo el ámbito geográfico donde se manifiesta su jurisdicción. Dentro del municipio bonaerense no existe, como en el orden nacional, lugares excluidos del poder local (art. 67, inc. 27, C. N.). El Municipio rige por doquier donde se encuentra el poder Provincial, rige el poder de todo el municipio y no el de una determinada ciudad. El poder municipal es consustancial con el ámbito territorial.  La Constitución de 1873 que aseguró el municipalismo bonaerense disponía en su art. 199 que:“...el Territorio de la Provincia se dividirá en distritos para su administración interior que estará a cargo de municipalidades”. La reforma que sufrió este artículo en posteriores convenciones no disminuyó en contenido de plena administración local que informaba la redacción de dicho artículo.

El contenido del mismo se ilustra cuando se debatió el artículo 131 - actual 132 - sobre el carácter de gobernador de la Provincia, donde R. Sáenz Peña solicitó que se excluyera el término de “jefe superior”, “porque nada tiene que ver con la administración municipal”.  Alsina lo ratificó manifestando: “que solo se refería a la ejecución de las leyes”. Más categórica fue la intervención de Varela, quien expresó que: “según la Constitución las municipalidades son un poder administrativo y las municipalidades no caen bajo la jurisdicción del gobernador” (Diario de Sesiones de la Convención, págs. 711 a 713).

La historia, la Constitución Provincial, la doctrina y reiterados fallos que sería ociosa erudición citarlos, prueban que la jurisdicción de los municipios se sustenta en una base territorial y que sobre la misma solo el legislador podrá reglarla en forma plena tratando de no menoscabarla. Este principio de esencia hace que el régimen municipal bonaerense no sea creación del legislador sino de la Constitución, y que el problema de la delegación de poderes y de reserva federal de la Constitución Nacional (arts. 104 y 67, inc. 27, de la C. N.) no rija en este caso.

El Municipio bonaerense crea por la Constitución y se organiza por el legislador.  La jurisdicción se sustenta en las funciones del poder local que debe realizar, y el legislador que puede sustraerle algún servicio en cuanto este satisface intereses que pasan más allá de las fronteras municipales, pero no será por disposición del poder administrador sino por una norma del legislador (art. 182 C. de la Provincia).  La organización del Municipio por la Constitución es requisito esencial para la afectación de las autonomías Provinciales, ha dicho en varios fallos la Corte Suprema de la Nación (T. 114, pág. 282;  T. 122 pág. 313, y T. 199, pág. 423).

Esta afectación a los intereses y servicios locales consagra el dominio público municipal de calles, caminos, paseos y lugares públicos;  este dominio público municipal instituye substancialmente el derecho público municipal local -véase S. C. N., T. 9, pág. 278; T. 105, pág. 175; T. 111, pág., 192, y T. 147, pág. 178-;  en esta causa en el considerando 19 expresa: “que la desafectación al uso público de la zona del bulevar marítimo... obtuvo la conformidad activa de la Municipalidad de Mar del Plata, hecho esencial para esa desafectación”;  también esto lo sostiene Marienhoff, M. S., en su Tratado de Dominio Público, págs. 186 y siguientes.

En suma: la jurisdicción de las funciones municipales sobre servicios públicos locales y satisfacción de intereses locales tiene vigencia plena sobre el ámbito territorial del municipio, sin perjuicio de la jurisdicción Provincial y nacional sobre aquello que le son expresamente establecidos por el legislador.  En la Provincia de Buenos Aires no existe ninguna ley, ni puede existir, que excluya la función jurisdiccional local del Municipio sobre seguridad, higiene y moralidad en las playas y riberas. Esta afirmación se hace sin tener en cuenta si estos son bienes del dominio público o privado de las Provincias o del Municipio de General Pueyrredon.

IX.- La jurisdicción municipal sobre intereses y servicios locales expresada en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires se confirma con el dominio público sobre lugares y caminos públicos, sean en las calles o en las riberas del Municipio.

La Suprema Corte de la Nación en la causa: “Provincia de Buenos Aires c/Municipalidad de Buenos Aires”, T. 124, pág. 25, sostuvo que todos los bienes privados y de dominio público situados dentro de la Municipalidad de Buenos Aires, que era ejido de municipio bonaerense antes de la Ley de Federalización N° 1029, correspondían en propiedad y jurisdicción exclusivamente a esta. Al respecto expresa que los antecedentes y leyes vigentes con anterioridad son los siguientes: el art. 17 de la ley del día 16 de octubre de 1854;  art. 202, inc. 6 de la Constitución de 1873;  art. 34, inc. 24, y art. 39, inc. 14, de la ley del 16 de marzo de 1886;  los artículos 4, 5, 6, 7 y 16 y otros de la ley de ejidos del día 3 de noviembre de 1870.  La ley del 19 de julio de 1887 donde se autoriza que la Municipalidad no tenía necesidad de solicitar consentimiento a la Legislatura para expropiar los bienes que utilizaba para plazas, paseos y caminos.

Estos antecedentes son interesantes porque fueron los que se reiteraron casi en forma textual en los distintos juicios que la Provincia de Buenos Aires promovió contra los dueños de inmuebles ubicados cerca de la Rambla Bristol, sosteniéndose que las ventas realizadas por el Municipio de General Pueyrredon con bienes desafectados para los fines del Bulevar Marítimo habían sido legítimas y en ejercicio de derechos de propietario de bienes que habían pasado al patrimonio privado municipal. Véase al respecto causa: “Provincia de Buenos Aires c/ María Josefina de Riglos”, S.C.N., T. 147, págs. 215 a 223;  “Provincia de Buenos Aires c/ Club Mar del Plata”, Jurisprudencia Argentina, T. XX, pág. 575, la que suma además como antecedente el artículo 13 de la ley de caminos del día 8 de octubre de 1889;  “Provincia de Buenos Aires c/ Peralta Ramos de Lestáche”, Jurisprudencia Argentina, T. XXII, pág. 47, y que remata su penúltimo considerando con la siguiente afirmación:

 “Desafectado el terreno del Bulevar Marítimo debió pasa al dominio municipal según la Constitución y las leyes y no al de la Provincia porque no había causa jurídica que lo pudiera llevar a él”;  “Provincia de Buenos Aires c/ Compañía General de Grandes Hoteles”, Jurisprudencia Argentina, T. XX, pág. 580, donde en su último considerando se expresa: “que el mencionado artículo 2344 el C. Civil, habla de bienes en general sin distinguir entre públicos y privados que comprende las dos especies y, por consiguiente cuando un camino o calle son desviados o suprimidos del terreno  desocupado  pasa  ipso facto al patrimonio del mismo dueño que lo poseía entre sus bienes públicos, objeto útil para la autoridad, autonomía y prosperidad de los municipios”; “Provincia de Buenos Aires c/ Luro de Mezquita, M.” Jurisprudencia Argentina, T. XXXII, pág. 54, expresando en un considerando medular: “que el régimen municipal en las Provincias argentinas tiene su origen en la Constitución Nacional, que lo ha exigido como condición indispensable para garantizar las instituciones provinciales (art. 105, S.C.N.) y los principios esenciales del derecho público, son persona jurídicas necesarias del derecho privado (art. 33, inc. 3, del C. Civil) y en consecuencia las constituciones y las leyes de las Provincias al organizar el régimen municipal y atribuir a los municipios las funciones locales que les corresponden les han atribuido los poderes y asignado los bienes para llevar sus fines especiales.”

Estos antecedentes indiscutidos se refieren al patrimonio particular de la Municipalidad de General Pueyrredon sobre bienes públicos desafectados por la traza de un nuevo camino marítimo. La jurisprudencia de este alto tribunal en el juicio: “Peralta Ramos, A., c/ Provincia de Buenos Aires”, del día 17 de diciembre de 1918, Jurisprudencia Argentina, T. II, pág. 850, después de un exhaustivo estudio demostrativo de que las riberas marítimas jamás quedaron en el patrimonio privado del fundador de la ciudad, don Patricio Peralta Ramos, y menos aún de algunos de sus sucesores, las calificó de bienes del dominio público y por consecuencia, por tratarse de un camino público, del dominio público municipal.

Los precedentes jurisprudenciales concurren para demostrar que los bienes desafectados acrecen el patrimonio fiscal municipal y que las riberas marítimas pertenecen al dominio público del municipio. Si estas llegaren a desafectarse por hechos de asentimiento de los poderes municipales podrían transformarse en bienes de propiedad municipal y hasta de propiedad privada por adquisición prescriptoria, pero nunca y jamás pasarán al dominio público o privado provincial.  La excepción a este presupuesto podría acontecer si el dueño particular por prescripción adquisitoria de la franja de ribera marítima desafectada la transfiera al gobierno de la Provincia. Este acto, sin entrar a discutir la legitimidad de un litigio donde la verdadera interesada cual es la Municipalidad no aparezca como parte del litigio, no excluye empero la vigencia plena de la jurisdicción local sobre los mismos, cualquiera que fuere o apareciere como titular del dominio.

X.- Solo está competencia objetiva sobre dominio público municipal y la jurisdicción del poder municipal sobre estos o sobre los bienes particulares podrá establecer la plenitud de vigencia que representan ciertas disposiciones normativas constitucionales y de la Ley Orgánica Municipal (Decreto Ley 6769).

Si no se esclarecen con el criterio de la plena función jurisdiccional del municipio y el necesario sustento de dominio público, muchas disposiciones de estos dos cuerpos no presentarían posibilidad de aplicación legal.

Así es como se puede comprender la atribución al legislador dispuesta en el art. 90, inc. 4, a fin de que distribuya la jurisdicción territorial para una mejor administración.

El art. 181 de la Constitución Provincial al establecer con jerarquía constitucional a los municipios destaca su función específica local, quedando por  lo tanto excluida la intervención del gobierno provincial sobre esa materia.

La ejecución reglamentaria de estas normas establece en la Ley Orgánica Municipal un verdadero estatuto sobre el gobierno y las funciones municipales locales. El art. 25 de este estatuto faculta: “a las autoridades municipales en forma amplia y genérica sobre ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección y fomento” y además “estimaciones encuadradas en su competencia constitucional que coordine con las atribuciones Provinciales y nacionales”.

La coordinación en este caso es una expresión de armonía jurisdiccional y en forma alguna la exclusión de los ámbitos de funciones privativas sobre los servicios e intereses locales que pertenecen a la Municipalidad. Este artículo es consecuente con el 52 de la misma ley, donde, al respetar la acción jurisdiccional sobre servicios públicos para satisfacer necesidades colectivas por parte del gobierno Provincial, impone la conveniencia de “la coordinación necesaria.” La jurisdicción municipal no desaparece jamás y siempre colabora en ejercicio de su jurisdicción local para poder satisfacer las necesidades colectivas locales.

La jurisdicción sobre el “gobierno de lo propio”, como se califica a la jurisdicción municipal, adquiere cierta trascendencia cuando se refiere a lugares públicos y riberas en el art. 27 de la Ley Orgánica, inc. 14;  inc. 17 supliendo los huecos que la competencia provincial deja para los intereses locales; inc. 18 sobre las propiedades ribereñas;  y el comprensivo inc. 22 que se remite al amplio contenido de la actividad municipal del art. 25 de la misma ley.

Por último el art. 225 que abre la alforja del patrimonio privado municipal sobre bienes inmuebles, ahora en parte limitado por la Ley 5787 del día 28 de noviembre de 1954.

Todos los antecedentes constitucionales y de la Ley Orgánica Municipal que fuere sancionada en su consecuencia, no dejan ningún claro de la jurisdicción municipal sobre los límites territoriales del claro de la jurisdicción municipal sobre los límites territoriales del municipio, ocupando la cuestión del dominio público o privado sobre las lonjas de terreno en la ribera marítima en rango objetivo secundario, esto sin desconocer su grávida importancia sobre el valor de los intereses públicos y servicios locales de esparcimiento, cultura y convivencia física y social del vecindario.

Si la actividad turística trasciende los hitos del municipio para trasladarse a toda la Nación, no hay duda ni podrá negarse que el vecino del municipio continuará empero sintiendo la necesidad de los servicios e intereses públicos locales. El turista jamás aniquila la existencia y necesidades del arraigado vecino de la Municipalidad; ni una ley del poder legislador podría borrar su existencia y destruir las necesidades y servicios colectivos locales que debe utilizar. El municipio y el vecino no desaparecen aunque se jerarquice la función del turismo que sirve para satisfacer otras clases de necesidades.

XI.- El legislador consecuente con los principios constitucionales, pese al avance indiscriminado de la legislación de turismo que ha desviado sus fines esenciales de fomento, no ha tentado anular la jurisdicción municipal y menos aún la existencia de las riberas marítimas como bienes del dominio público o privado del Municipio.

El legislador al iniciar los primeros amagos de una legislación en beneficio del turismo, cuando sancionó la ley 3229, reconoció la existencia plena de la jurisdicción municipal y de su dominio público al comprometer la devolución de los terrenos anexos a la rambla que hubieren sido cedidos, y la entrega del cincuenta por ciento del producido por la explotación de la rambla de Mar del Plata. En esta ley el poder Provincial concurría a satisfacer los intereses del servicio del turismo, pero lo coordinaba con la jurisdicción local que actuaba en función de gobierno municipal.

La ley 4698 del día 14 de enero de 1938 al autorizar al Poder Ejecutivo para conceder a título precario las ramblas, riberas y playas de la Provincia confirmaba que autorizaba la disposición de actos especiales del uso sobre esos lugares de esparcimiento. Esta autorización expresa y excepcional implicaba que hasta ese momento no había tenido jamás jurisdicción y menos aún dominio pleno público sobre las playas y menos en las riberas, pero también que la autorización sobre usos no excluía la existencia de la jurisdicción sobre esos lugares por parte de los municipios en la satisfacción de los servicios e intereses locales.

Si el dominio público hubiere sido Provincial no se justifica la sanción de esta ley autorizativa para actos consustanciales con el dominio. Si la ley pretendía excluir la jurisdicción y el dominio público local tendría que haber dispuesto el carácter excluyente y único de esta autorización; con muy buen tino esta ley salvó su contenido constitucional y respetó al mismo tiempo la jurisdicción local que podía intervenir en forma concurrente pero con referencia a los intereses y servicios locales.

La ley 4739, del día 28 de diciembre de 1938, respeta la jurisdicción y el dominio público municipal, pero regla la ornamentación de las viviendas contiguas a las riberas, pero su artículo 6 concede intervención a la Municipalidad para el cumplimiento de los planes de edificación, agregando: “de acuerdo con la Constitución y la Ley Orgánica Municipal.”

Esta ley rige sobre la propiedad privada, sea municipal o particular, pero no instituye en ninguna forma el dominio Provincial sobre las riberas y menos aún excluye la intervención de la jurisdicción de las Municipalidades sobre ellas.

La ley 5797, del 28 de setiembre de 1954, faculta al Poder Ejecutivo en el artículo 4 a desafectar todas las reservas para uso público; el art. 5 declara bienes Provinciales los de sucesiones vacantes;  el art. 6, declara sobrantes Provinciales los excedentes de los terrenos del dominio de los particulares. Esta ley nada establece ni restringe la existencia de bienes públicos y menos aún sobre dominio y jurisdicción de riberas por parte de los municipios.

La Suprema Corte de la Provincia en el litigio que promovió la Municipalidad de General Pueyrredon, por su inconstitucionalidad, rechazó la acción y declaró “que la Constitución en la sección VI no sufre menoscabo por la ley impugnada, por no existir cercenamiento de las atribuciones que les confiere a las Municipalidades como modo de asegurar el régimen del art. 5 de la C. N.”, (A. y S., 960, VI, pág. 244).

No hay ninguna duda que si la ley hubiere dispuesto una limitación a la jurisdicción local nuestro Alto Tribunal habría manifestado otra opinión y el resultado del litigio hubiera sido distinto.

La ley 6217 del día 12 de enero de 1960 en el art. 3°, al autorizar al PE convenir con los municipios que tengan playas marítimas la delegación de los servicios balnearios, confirma una vez más la jurisdicción municipal sobre los servicios locales y la posible existencia de un dominio público municipal sobre las riberas.  Si estas fueran del dominio Provincial y no se reconociera la existencia de la jurisdicción local no tendría ningún sentido la autorización genérica concedida al P.E. de la Provincia establecida en esta norma por el poder legislador.

La lectura detenida de otras distintas normas sancionadas por el legislador como son las leyes 4404;  4798 y 5420;  la 5857; en ninguna forma desconocen la concurrente jurisdicción local sobre las riberas marítimas. Todas estas normas comentadas y citadas tienen en mira la promoción del turismo que, como ya se ha expresado, no pueden jamás destruir lo que es origen e historia del municipio bonaerense como territorio concentrado para satisfacer los intereses de la localidad, sin perjuicio de coordinarlo con la jurisdicción de intereses colectivos más amplios Provinciales o nacionales (art. 25, Ley 6796). Ninguna de ellas se atreve a desconocer la existencia de una jurisdicción local sobre las riberas y prohibir o negar que el Municipio tenga bienes particulares públicos o del dominio público, sobre los mismos.

XII.- El decreto 2335 dictado por el Poder Ejecutivo de la Provincia el día 31 de marzo de 1966, prohibiendo la intervención de la Municipalidad de General Pueyrredon, en la ribera comprendida entre la escollera del Club Maripesca y el Faro Punta Mogotes, no tiene fundamento legal alguno; es una prohibición que desconoce y rechaza la existencia del poder municipal y la jurisdicción local;  y crea per se un dominio público Provincial sobre riberas que ninguna norma legislativa -ni nacional ni Provincial- ha instituido o reconocido al Poder Ejecutivo de la Provincia. Se afirma la existencia de un dominio público inusitado creado e instituido a favor del gobernador y se excluye la existencia de intereses y servicios locales. El Poder Ejecutivo se arroga un poder que ninguna ley le ha concedido, y ninguna norma legislativa se lo ha reconocido y que no se le ha podido conceder constitucionalmente. El decreto crea un poder y una jurisdicción excluyente dentro del territorio del municipio en forma inconstitucional.

El decreto reconoce un derecho de presuntos propietarios donantes por encima de los intereses colectivos de la Municipalidad; lo que no podría concebirse sobre bienes fiscales provinciales se reconoce en el decreto a situaciones Provinciales de propiedad privada. El desconocimiento del poder municipal y su jurisdicción de gobierno local plantea en forma directa un conflicto de poderes, que según el artículo 187 de la Constitución local y el artículo 261 de la Ley Orgánica Municipal deberá ser resuelta por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia.

El conflicto debe plantearse entre la Municipalidad de General Pueyrredon y el Poder Ejecutivo de la Provincia, por eso para su efectividad procesal es necesario que el señor Intendente Municipal remita al Concejo Deliberante el mensaje informativo sobre el conflicto existente, detallando la labor de función municipal que debe desarrollarse en la zona donde se la ha prohibido en forma tan absoluta el Poder Ejecutivo de la Provincia.

El Concejo Deliberante deberá declarar la existencia del conflicto de poderes y autorizar al señor Intendente para que promueva ante la Suprema Corte la acción correspondiente y en forma urgente.

Dictamen del asesor letrado de la Municipalidad, Dr. Armando N. Frontini

Señor Intendente: Estudiado el caso comprendido en estas actuaciones, paso a expedirse en la consulta que se me formula.

1. Conforme a la nota testimoniada a fs. 20/21, el señor Intendente reclamó al Poder Ejecutivo de la Provincia el derecho de la Municipalidad a ejercer su propia jurisdicción en la zona costera comprendida entre la escollera del Club Maripesca y el Faro Punta Mogotes, petición que fue denegada mediante el decreto 2335 del 31 de marzo del corriente año, sosteniendo que el dominio y jurisdicción de las playas corresponde con exclusividad a la Provincia, de acuerdo con los argumentos que vierte en los “considerandos”, y la zona adyacente reclamada también dice pertenecerle por donación que le efectuara, por escritura pública, la señora Matilde de Peralta Ramos.

2. Estimo que el citado decreto carece de validez jurídica al denegar ala Municipalidad de General Pueyrredon el ejercicio de la jurisdicción que reclama y que por derecho le corresponde, como espero demostrarlo, y también entiendo que la situación planteada a raíz de dicha decisión configura un conflicto jurisdiccional de los comprendidos en el art. 187 de la Constitución de la Provincia.

El Poder Municipal

3. La Municipalidad tiene atributos que le son propios, indelegables e irrenunciables y que ningún otro poder le puede arrebatar sin exceder sus facultades constitucionales, porque tales atributos le vienen, no de la ley sino de la Constitución de la Provincia consecuente a la vez esta con lo preceptuado en el art. 5° de la Constitución Nacional.

En efecto. La sección VI de la Constitución que nos rige está dedicada al “régimen municipal” (arts. 181/188): “La administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una Municipalidad...”, es el texto del art. 181.

“La legislatura deslindará las atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confiriéndole las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales...”, dispone el art. 182.

Y el art. 183 establece que: “Son atribuciones inherentes al régimen municipal...4°)  tener a su cargo el ornato y salubridad...y la vialidad pública...;  5°)...administrar los bienes municipales con facultad de enajenar tanto éstos como los diversos ramos de las rentas del año corriente...”

Es obvio que la ley no podría cercenar ni restringir este imperativo constitucional y menos podría hacerlo un decreto.

No podría privarse a la Municipalidad de la administración de los intereses y servicios locales, y la legislatura no cumpliría debidamente el mandato constitucional si no confiriera a aquellas las facultades necesarias para atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales. Repárese que se trata de atender eficazmente todos los servicios e intereses locales y no solamente algunos, según criterios de la legislatura de turno.

4. Y la Legislatura Provincial ha interpretado bien los preceptos constitucionales en este aspecto, al sancionar las sucesivas leyes de organización y funcionamiento de las Municipalidades.

La actual Ley Orgánica (D. Ley 6769/58) si bien no puede considerarse un modelo de técnica legislativa, contiene preceptos que definen con amplitud la esfera de acción del gobierno municipal (cap. II, arts. 24 y sigs.), enumerando las materias de competencia municipal sin carácter restrictivo al prevenir en el inc. 22 el art. 27 que el Concejo Deliberante podrá reglamentar “las demás actividades de conformidad con el art. 25”, el que a su vez dispone que “las ordenanzas deberán responder a los conceptos de ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación y demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional que coordinen con las atribuciones provinciales y nacionales.”

Las materias mencionadas, que he remarcado, son sin duda los “intereses y servicios locales” a que se refiere la Constitución, que, por otro lado, son los de histórica y tradicional competencia municipal y que, a través de la citada ley reglamentaria deben ser atendidos “eficazmente”, como también lo impone la Constitución.

Jurisdicción en playas y riberas

5. Ahora bien. Cabe preguntar: ¿llegan tales atribuciones sobre intereses y servicios locales hasta los que deben ser atendidos en las playas y riberas marítimas de Mar del Plata?

En otras palabras: ¿tiene la Municipalidad de General Pueyrredon jurisdicción en esa zona para realizar la misma clase de actos y cumplir análogos fines que los que se le reconocen, sin discusión, en el resto del Partido?

La interrogación parece ingenua si se considera que la “administración de los intereses y servicios locales” se extiende a “cada uno de los Partidos que forman la Provincia” (art. 181 de la Constitución y art. 1° de la L.O.M.), es decir, a la totalidad del Partido sin excluir parte del territorio como sería la zona de playas y riberas, y si se piensa que el Partido de General Pueyrredon llega, en su límite SE, hasta el Océano Atlántico (art. 3° ley 1306).

¿Qué argumentos podrían invocarse para sostener que la referida zona no está comprendida dentro del Partido como lo quiere la Constitución y lo determina la Ley Orgánica de las Municipalidades, o que ha sido excluida de la competencia municipal? ¿Será, acaso, la circunstancia de que las playas son del dominio público de la Provincia de Buenos Aires?  (art. 2340, inc. 4°, del C. Civil).

Aclaremos, pues, este último punto. Veamos si la circunstancia de ser las playas bienes del dominio público de la Provincia tiene influencia para desvirtuar los principios y normas del derecho positivo expuestos sobre la jurisdicción municipal en esos lugares del Partido.

Para ello me parece conveniente empezar por eliminar el error de creer que en todos los casos el titular del dominio público de un bien tiene también a su favor la jurisdicción total sobre el mismo, o sea la suma de poderes que pueden ejercerse sobre esta clase de bienes. Y no es así.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dicho que “pueden concurrir dos jurisdicciones sobre el mismo dominio público, cuando ellas no interfieran, por tener distinto objeto (“Fallos”, T. 7, págs. 150 y 373) y que “existe jurisdicción nacional sobre “playas y riberas sin que ello importe el dominio nacional” (T. 154, pág. 312).

Y es el caso de añadir, siguiendo esa doctrina, que la jurisdicción municipal se ejerce sobre playas y riberas, no obstante no poseer el dominio de las primeras, puesto que dicha jurisdicción no interfiere con la que puede ejercer la Provincia sobre otros objetos o con otros fines, distintos a la competencia del gobierno comunal.

Pierde significación, por consiguiente, la tesis sustentada en el decreto 2335 en el sentido de que la Provincia no ha cedido el dominio de las playas a la comuna.  Ello no es necesario. Bástale al Municipio detentar el poder jurisdiccional que, según se ha visto, le concede la Constitución para realizar los fines inherentes a su creación, y a la inversa: no podría restársele, ni por la vía legislativa, dicha jurisdicción, de ninguna manera.

Quiere decirse, en conclusión, que la invocación de la titularidad del dominio público no constituye título suficiente para acreditar la jurisdicción cuando, como en este caso, ella ha sido conferida a otro ente público por la Constitución.

Precedentes

6. En 1963, respondiendo a una consulta que formulara la Municipalidad en punto a sus facultades para actuar en materia de su competencia en las estaciones terminal de ómnibus y ferrocarril, en cumplimiento de las ordenanzas 539/1948 y 1560/1960, el Ministerio de Gobierno, por conducto de la Dirección de Asuntos Municipales, expuso estos claros conceptos:

“La Constitución de la Provincia de Buenos Aires por su parte establece en sus arts. 181 y sigs. las facultades y atribuciones inherentes a los Municipios, prerrogativas que hace suyas la Ley Orgánica de las Municipalidades, decreto-ley 6769/58. El ámbito de aplicación de esas normas alcanza a todo el territorio donde se encuentra ubicado el partido a que pertenece el Municipio, y no se encuentra limitado por disposición expresa alguna, ni de la Constitución Provincial ni de la Ley Orgánica.  En consecuencia, no se ve cual puede ser el impedimento legal para que las ordenanzas y decretos municipales se apliquen en lugares o inmuebles del Estado Provincial, en tanto y en cuanto esas normas estén encuadradas dentro de las facultades municipales a que se hizo referencia” (Expedientes: municipal 18.369-M-1962 y Ministerio de Gobierno 2200- 14.974/1962).

7. Pero merece recordarse en especial que existen otros bienes en el Partido de General Pueyrredon (y en otros) que son del dominio público de la Provincia de Buenos Aires y en los cuales, sin embargo, la Municipalidad ejerce y ha ejercido siempre su pacífica y larga jurisdicción, sin la mínima objeción de la autoridad central.

Me refiero a las plazas y otros lugares de uso público, que fueron donadas por el fundador del pueblo, señor Peralta Ramos, a la Provincia de Buenos Aires, en cumplimiento del ofrecimiento que hiciera al proyectar la fundación, tanto de Mar del Plata como del ex Pueblo Peralta Ramos, cuya jurisdicción ha ejercido siempre la Municipalidad dentro de su competencia constitucional y legal.

Lo mismo sucede con calles y terrenos de ochava, que los propietarios particulares deben donar a la Provincia al proceder a la subdivisión de sus tierras, en cuyo supuesto nunca se ha discutido la potestad de la comuna sobre esos bienes donados, en cuanto a la jurisdicción que le compete, reconocida expresamente, además, en la Ley Orgánica (art. 27, inc. 17).

La ley 3487 del 1913, de “Fundación de Pueblos” (arts. 9 y 10) y la ley de Catastro Parcelario 4331 de 1935 (arts. 52 y 54) se refieren expresamente a la escrituración a favor de la Provincia, o de la Municipalidad en su caso, de las calles y demás lugares de uso público, sin prejuzgar acerca de la jurisdicción que corresponde a esta última y que aquella jamás le ha negado.

No he tenido la pretensión de agotar los antecedentes que avalan la discriminación que debe hacerse entre dominio público y jurisdicción, sino señalar unos pocos que no dejan lugar a dudas por tratarse de actos oficiales y leyes vigentes ampliamente conocidas.

Ejercicio efectivo del dominio y jurisdicción municipal

8. Contrariamente a lo afirmado en el decreto 2335 en el sentido de que “no existen antecedentes por los cuales las playas hayan sido puestas en manos de la Municipalidad”, es más valedera la afirmación de que no existen antecedentes legislativos que hayan substraído formalmente a la comuna su propia jurisdicción en esos lugares o que hayan excluido de su competencia alguna zona del Partido para entregarla al poder central de la Provincia.

Es más: en el decreto mencionado aparece ignorada la circunstancia de que, desde los primeros tiempos de la instalación del gobierno municipal, la Municipalidad ejerció jurisdicción sobre las playas y las riberas marítimas, y también el dominio sobre estas últimas, es decir, sobre la franja de tierra de la costa contigua a la playa, donde se asentaba y se asienta la rambla y las demás construcciones existentes.

Pueden verificarse los numerosísimos actos de jurisdicción y dominio que la Municipalidad ejerció, al menos desde 1897, en toda la extensión de las playas y riberas del litoral marítimo, detallados en el informe legal elevado al ministerio juntamente con la reclamación interpuesta por la Municipalidad, cuya copia está agregada a este expediente ver fs. 4 a fs. 9).

Entre esos antecedentes merece especial mención la “ley Rambla” 3229 del año 1910 donde la Provincia reconoce expresamente el dominio y jurisdicción municipal y compromete la devolución de los terrenos y del edificio una vez construido y cancelado el empréstito efectuado para financiarlo, además de reconocerle el 50% de las rentas que produzca su explotación.

Riberas marítimas

9. Las playas marítimas no deben ser confundidas con la ribera marítima. Las playas están definidas por el art. 2340, inc. 4°, del C. Civil;  desde allí empieza el dominio privado del Estado o de los particulares, o también, en ciertos casos, el dominio público adyacente a las playas o entre estas y el camino costero.

En el presente caso, la Municipalidad reclama la jurisdicción no solamente sobre las playas sino sobre la zona de ribera marítima, o sea la mentada franja ubicada entre el camino de la costa y el límite externo de la playa; y también pretende recuperar o mejor dicho que se le reconozca el dominio sobre la ribera, que le corresponde por el derecho legítimo, en cuanto no esté acreditada la propiedad a favor de particulares.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación en diversos fallos estableció claramente que esta clase de bienes pertenecía a la Municipalidad.

“Las ventas realizadas por la Municipalidad de General Pueyrredon de bienes desafectados para los fines del Bulevar Marítimo fueron legítimas pues tales bienes pasaron legalmente del dominio público al patrimonio privado municipal” (Provincia de Buenos Aires c/ Josefina de Riglos, S.C.N., T. 147, págs. 215 a 223;  Pcia. de Buenos Aires c/ Club Mar del Plata, J.A., T. XX, pág. 575;  Pcia. de Buenos Aires c/ Peralta Ramos de Lestahe, J.A., XXII, pág. 47;  Pcia. de Buenos Aires c/ Cía. Gral. de Grandes Hoteles, J. A., T. XX, pág. 580;  Pcia. de Buenos Aires c/ Luro de Musquita, M., J.T., T. XXII, pág. 54).

En el juicio “Peralta Ramos A. c/ Pcia. de Buenos Aires”, sentencia del 17/7/1918 (J. A., II, pág. 850), la Corte estableció que las riberas marítimas jamás quedaron en el patrimonio privado del fundador de la ciudad, don Patricio Peralta Ramos, y menos aún de algunos sucesores, y las calificó de bienes de dominio público municipal, por tratarse de un camino público.

La doctrina de estos fallos puede verse más completa en el escrito de fs. 14 a 18 de estas actuaciones, donde también se transcriben opiniones autorizadas que confirman todo lo expuesto hasta aquí.

Dicha doctrina sigue siendo aplicable hoy, pues la situación no ha variado en lo fundamental.

Algunas leyes que ha dictado la Legislatura (4404, 4798, 5420, 5797, 5857) han introducido cierta confusión, pero en realidad ninguna ha resuelto substraer la jurisdicción y el dominio que corresponde a las comunas, estableciendo, más bien, una jurisdicción “concurrente”, no exenta de peligro para el desarrollo del municipalismo, cuya tendencia a la autonomía es cada vez mayor (Carlos Mouchet y otros: El Régimen Municipal en la Constitución, De. Abeledo - Perrot;  Ives de Oliveira: Curso de Derecho Municipal, De. Abeledo - Perrot, 1960).

La ley 5797 (de “sobrantes” de terrenos particulares) no comprende, evidentemente, las tierras como las que reclama la Municipalidad, y menos tratándose de inmuebles del dominio público, las cuales estarían incluidas, en todo caso, en la revisión del art. 225 de la Ley Orgánica de las Municipalidades 6769/58, de fecha posterior a la citada ley.

Conclusiones

10. De lo expuesto podemos extraer las siguientes conclusiones:

a) El régimen municipal es de raíz constitucional. La Constitución de la Provincia dispone que la administración de los intereses y servicios locales en cada uno de los Partidos en que se divide la Provincia está a cargo de una Municipalidad, a la cual la Legislatura debe conferirle las facultades necesarias para atender eficazmente, todos esos servicios e intereses locales (arts. 181/182).

b) La Ley Orgánica de las Municipalidades (D. Ley 6769/58), al organizar los municipios ha determinado, con criterio amplio y siguiendo una línea tradicional, las materias de competencia municipal, entre las cuales figura el poder de reglamentar “lo referente a las propiedades ribereñas” (art. 27, inc. 18) y, en general, todo lo relativo al “ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación y demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional” (art. 25).

c) La Municipalidad ejerce jurisdicción, por lo tanto, a los fines de su competencia, en todo el Partido de General Pueyrredon, el cual se extiende, en el límite SE hasta el Océano Atlántico, incluyendo, obviamente, las playas y las riberas del litoral marítimo.

d) Dominio y jurisdicción son conceptos distintos. La Municipalidad tiene jurisdicción, según se ha dicho, en todo el Partido incluyendo las playas, aún cuando no sea titular del dominio. Por otra parte, la ejerce igualmente sobre bienes del dominio privado del Estado Provincial o de los particulares, en la medida que lo permita su naturaleza jurídica y respetando los derechos inherentes la propiedad privada.

e) La playa es el espacio territorial que las aguas bañan normalmente (art. 2340, inc. 4° C. Civil). La ribera es la zona contigua a la playa que puede ser del dominio público o del dominio privado, según su origen o naturaleza. En el presente caso, se reclama para la Municipalidad como zona de ribera, la que se encuentra entre el camino costero (Mar del Plata - Miramar) y la playa, desde Maripesca al Faro.

f) Existen numerosos antecedentes que acreditan el dominio y jurisdicción de la Municipalidad sobre las playas y las riberas, admitidos expresamente por la Provincia (entre los que se destaca la ley Rambla 3229) y avalados por la doctrina de autores insospechables y por la jurisprudencia del más alto tribunal de la Nación.

El Decreto 2335/66 - Conflicto

11. Mediante el Decreto 2335/66 que promueve este dictamen, el Poder Ejecutivo de la Provincia ha desconocido formal y terminantemente el dominio y la jurisdicción municipal en la zona cuestionada, y entiendo que ello configura un conflicto en los términos del art. 187 de la Constitución Provincial, que debe resolver la Suprema Corte de Justicia.

Será necesario, por lo tanto, adoptar con la urgencia que el caso requiera, las medidas tendientes a impulsar el procedimiento para someter el conflicto a la Corte.

En tal sentido, es aconsejable sancionar una ordenanza que, con los fundamentos del presente dictamen y los antecedentes acumulados en este expediente, declare formalmente la existencia del conflicto aludido y faculte al Departamento Ejecutivo de la Comuna para someterlo a decisión de la Suprema Corte de Justicia y proseguir sus trámites.

Igualmente es conveniente formular reserva acerca de la jurisdicción y dominio que competa a la Municipalidad en el resto del litoral marítimo.

Dejo así expresada mi opinión legal. Mar del Plata, 27 de junio de 1966. (Fdo.) Dr. Armando N. Frontini.

Definiciones

Para mejor precisión podemos decir que se ha entendido inicialmente por playa de mar o playa marítima, la extensión de tierra delimitada por dos líneas imaginarias: la de las altas mareas y las de las más bajas -que la separa del mar territorial o adyacentes- referidas ambas líneas al movimiento ordinario de las olas (Artículo 2340 inc. 1º y 4º del Código Civil; comp.: B. Villegas Basavilbaso. Derecho Administrativo, t. IV, páginas 445 y 460).

Posteriormente dicha definición ha sido ampliada al considerarse los factores naturales y antrópicos que influyen en la delimitación de las riberas y playas de mar, es decir que, además de tenerse en cuenta la cota nivel de las altas mareas  normales, se toman la totalidad de los fenómenos naturales que por su importancia y regularidad pasan a convertirse en fenómenos normales. De igual forma, la línea de ribera fluvial y lagunar contempla las crecidas medias ordinarias de sus aguas. En ambos casos esta se adapta al rasgo geomorfológico generado por las acciones humanas.

Por ejido municipal se entiende el territorio comprendido dentro del límite fijado al municipio por la ley de su creación, ámbito en el cual se ejerce la jurisdicción administrativa de la municipalidad.

En rigor a la verdad, en la Provincia de Buenos Aires el ejido municipal no puede estar referido a una ciudad o pueblo ya que con arreglo a su Constitución (Art. 190) el municipio no se reduce a una ciudad sino que es un Partido, vale decir, una división territorial que puede comprender uno o más núcleos urbanos, dentro de la cual esta a cargo de una municipalidad la administración de los intereses y servicios locales. A cada partido corresponde una municipalidad.

Por otra parte, la Provincia esta formada por Partidos y fuera de ello no existe ninguna otra división territorial que pueda estar sometida exclusiva y  directamente a la jurisdicción provincial.

Como consecuencia de lo expuesto se llega a la conclusión adelantada al definir el ejido municipal, ya que cualquier otra interpretación restrictiva de la jurisdicción municipal violentaría lo expresa y claramente establecido por la Constitución de Buenos Aires. Así lo ha entendido el legislador pues si la Ley 695, del 3 de noviembre de 1870, se refiere al ejido de los pueblos, la Ley 3468, del 21 de abril de 1913, rectifica la expresión al disponer sobre la formación de los ejidos de los Partidos.

Propiedad municipal de las playas marítimas

En cuanto a la propiedad de la playa marítima, la ley civil determina que pertenecen al dominio público de la nación o de las provincias, "según la división de poderes hecha por la Constitución" (Art. 2339 y 2340 inc. 4).

La anfibología de que ha sido tachada la expresión de Vélez Sarfield "según la división de poderes hecha por la Constitución", no es tal si se la refiere al momento histórico de la sanción del Código Civil y menos con relación a la Provincia de Buenos Aires, única con litoral marítimo en ese entonces. La Nación no podría discutir el dominio provincial sobre las playas, frente a la disposición del Código Civil.

Pero ese cuerpo legal también prescribe que son bienes municipales los que las provincias han puesto bajo el dominio de las municipalidades (Art.2344). Correlativamente, la Ley Orgánica de las Municipalidades coloca en el patrimonio municipal "los inmuebles.... y todas las parcelas comprendidas en el área urbana, que pertenezcan al Estado por dominio eminente o cuyo propietario se ignore".  Si bien este artículo fue modificado en su redacción por una ley del último gobierno de facto, no cabe duda que los inmuebles ubicados dentro del ejido municipal que pudieran haber pertenecido a la provincia han pasado al dominio comunal en virtud del mandato de ambas prescripciones legales.

Recuérdase lo expresado anteriormente acerca de que el ejido municipal comprende el territorio fijado al Partido por la ley de su creación. En el caso de Gral. Pueyrredon, la Ley 1306 al crearlo, le fija como límite sudeste el Atlántico (Art. 3º).

Esa designación: "el Atlántico" se refiere al mar que, en sentido jurídico nace en la línea interna donde termina la playa marítima. Es decir, que la voluntad del legislador al crear el Partido de Gral. Pueyrredon, ha sido fijar como límite sudeste la línea que separa la playa y el mar o sea incluir la playa en el ejido municipal.

El caso de Gral. Pueyrredon, no es el único, pues una compulsa de las leyes de creación de los Partidos limítrofes con el mar permite generalizar la deducción; en efecto, así lo observamos en los casos de Necochea (Ley 1131, Art. 1º); Villarino, Patagones y Bahía Blanca (Ley 1827); Cnel. Dorrego (Ley 1979 art. 1º); Gral. Alvarado (Ley 2428 art. 1º); Cnel. de Marina Leonardo Rosales (Decreto 4870, ratificado por Ley 5114, art. 1º); Partidos de la Costa, de Pinamar y de Villa Gesell (Decreto-Ley 9024/78, art 1°); y Partido de Monte Hermoso (Decreto-Ley 9245/79).

Por lo tanto, puede asegurarse que las playas marítimas pertenecen a las municipalidades linderas con el mar, por mandato de las Leyes de su creación y de las citadas disposiciones del Código Civil.

Jurisdicción municipal de las playas marítimas

No solo el dominio sino también la jurisdicción sobre las playas marítimas corresponde a las municipalidades y, en virtud de ella, puede reglamentar el uso y goce de las playas por los particulares.

En efecto el Art. 2341 del Código Civil establece que "las personas particulares tienen el uso y goce de los bienes públicos del Estado o de los Estados, pero estarán sujetas a las disposiciones de este Código y a las ordenanzas generales o locales".

La atribución para determinar la condición jurídica de los bienes corresponde a la Nación (Constitución Nacional) pero la facultad de reglar el uso y goce de los bienes públicos es de orden estrictamente local, y será  nacional, provincial o municipal según sea la situación de los bienes.

En consecuencia, el precepto del Art. 2341 debe ser entendido en el sentido de que los bienes públicos, pueden ser usados por los particulares sujetos a las disposiciones administrativas locales (Confr.: Villegas Basavilbaso, Derecho administrativo, t. IV, páginas 182 a 187; Spota, Tratado de derechos de aguas, T. II, páginas 820 a 832).

La Constitución de la Provincia de Buenos Aires al organizar el régimen municipal, incluye en la esfera de competencia municipal "la administración de los intereses y servicios locales" (Art. 190) y ha especificado como atribución inherente a dicho régimen (Art. 192) "administrar los bienes raíces municipales" (inc.5) y  "dictar ordenanzas y reglamentos dentro de estas atribuciones" (inc.6).

En concordancia con las cláusulas constitucionales, la Ley Orgánica de las Municipalidades, en su Artículo 25 enumera los conceptos a lo que deberán responder las ordenanzas. Esa enumeración no es taxativa, sino meramente ejemplificativa, ya que permite ajustarse a las "demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional"; en correlación inmediata, el Artículo 27 establece que corresponde al Concejo “reglamentar: 

 1) La radicación, habilitación y funcionamiento de los establecimientos comerciales e industriales... 8) La condiciones de higiene y salubridad que deben reunir los sitios públicos, los lugares de acceso público... 24) La construcción, ampliación, modificación, reparación y demolición de edificios públicos y privados, así como también sus partes accesorias... 25) Lo referente a las propiedades ribereñas... 28) y toda otra materia vinculada a los conceptos y estimaciones contenidas en el Artículo 25º". 

Por su parte, el art. 226, al enumerar los "impuestos, tasas, derechos, licencias, contribuciones, retribuciones de servicios y rentas" que "constituyen recursos municipales" incluye la "venta y arrendamiento de los bienes municipales" y los "permisos de usos de playas y riberas en jurisdicción municipal" (inc.4).

Como síntesis de todo lo expresado, puede asegurarse que las playas del mar pertenecen al dominio público municipal si en la ley de creación del Partido se fija uno de sus límites el mar y, por consecuencia, corresponde a las municipalidades reglamentar el uso y goce de dichas playas por los particulares mediante ordenanzas dictadas por el Concejo Deliberante.

Sostener y actuar en contrario, es falsear los principios de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires que, al organizar el régimen municipal, ha reconocido a las municipalidades el derecho de administrar los intereses y servicios locales y los bienes raíces municipales y de las leyes: orgánica de las municipalidades, de ejidos y de creación de los partidos, que han puesto bajo el dominio municipal las playas marítimas.

Ejercicio de su jurisdicción sobre las playas del mar por la Municipalidad de Gral. Pueyrredon

a) Ordenanzas y Decretos Impositivos

Desde el primer momento, la Municipalidad de General Pueyrredon hizo ejercicio de las facultades implícitas su imperio jurisdiccional. Ya en 1897, la Ordenanza Impositiva, aprobada en la sesión del Concejo Deliberante del día 11 de junio de ese año, establecía en su artículo 9º, bajo el acápite "rambla y policía de ribera", lo siguiente "inc.1º - la extracción de arena, etc. se cobrará: por cada carro de caballos $ 0.20; inc.2º -  

Terrenos. El impuesto sobre los terrenos concedidos en las playas y riberas se cobrará: Por casilla de particulares sin frente a la rambla $ 0.20.- Para establecimientos de negocios y balnearios en la playa nordeste de la Iglesia por cada metro cuadrado al año $ 0.50. - Establecimientos de negocios en la playa sud de la Iglesia por cada metro cuadrado al año $ 0.50. - Para cada clase de casillas con frente a la Rambla por cada metro cuadrado al año $ 1.-  Las casillas establecidas con frente a la Rambla pagarán como impuesto adicional por cada metro lineal de frente: las destinadas a negocios $ 3.- las particulares $ 3.- no se harán concesiones con frente a la Rambla con menos de diez metros de fondo. Los permisos para refacciones se concederán previo abono de los impuestos y derechos establecidos para el centro urbano (HCD, actas, fecha cit. Fº 41/49).

Es decir que, a 18 años escasos de la creación del Partido de Gral. Pueyrredon y 16 de la instalación de sus autoridades, ya la Municipalidad otorgaba permisos de uso de las playas y balnearios y determinaba el monto y la forma en que deberían pagarse. Desde ese año en sucesivas Ordenanzas Impositivas (o decretos durante el largo régimen de los Comisionados), se repiten normas iguales o semejantes.

Así por ejemplo en 1898 (HCD, 14/9/897, Acta Fº 149/158), 1899 (HCD, 18/10/898, Acta Fº 222/256) que incluye las playas norte y Saint James, 1900 (HCD, 6/10/899) 1908 (Comisionado Municipal Ordenarán, Decreto del 14/02/08, Fº 20/21), 1913 (Comisionado Municipal Ceretti, Decreto 31/12/12, Fº 59/60), etc. Estas Ordenanzas demuestran que la Municipalidad consideraba como propio el dominio y la jurisdicción sobre las playas marítimas y que la Provincia así lo reconocía en aquellos momentos. Sobre este último aspecto es de destacar que la Provincia fue más allá de un mero reconocimiento tácito por inacción ya que los decretos de los Comisionados Municipales eran autorizados por el Poder Ejecutivo.

b) Obras públicas

También en materia de Obras públicas en la zona de playas encontramos actos de la administración municipal de una inequívoca voluntad de ejercer facultades propias sobre bienes propios.

En 1898 el Intendente Eduardo Peralta Ramos remite al Concejo Deliberante un mensaje en el que "solicita autorización para trasladar la Rambla a 50 o 60 metros mas hacia la costa a fin de evitar un foco de infección que amenaza continuamente contra la salud pública, caso que se desarrollará una epidemia, evitando al propio tiempo se halle como actualmente se encuentra de arena la Rambla, como así mismo serian trasladadas las casillas" (HCD, 2/4/898. Fº 198/200). Como medida previa, el Concejo solicitó la presentación de un plano que especificará las mejoras que podría producir dicho cambio. Días después el Intendente remite el plano solicitado y un presupuesto de gastos, incluyendo además la construcción de un murallón en la playa, frente a las manzanas Nº 106, 107 y 108 (HCD 23/4/898,Fº 206 . Previo despacho de la Comisión de Obras Públicas se aprueba el proyecto en la sesión del 30/4/898 (Fº 209).

Al año siguiente 1899, el Intendente Fortunato de la Plaza comunica al Concejo Deliberante que, previa licitación había hecho construir 160 metros de Rambla y solicita su aprobación, lo que así se hace (HCD 26/4/899, Fº 299/306). En la misma sesión el Concejo aprueba el proyecto de ordenanza remitido por el Departamento Ejecutivo, por el que se dan por terminadas las concesiones para la instalación de casilla en la playa en sectores, que no permitían la realización de las obras, y se establece plazo para el desalojo. Siempre en la mismo sesión se resolvió que la Intendencia acordará concesiones por 5 años para la instalación de casillas para baños y negocios que se construyeran en la nueva Rambla, bajada Tornquist y Bristol, quedando sujetas a la reglamentación sobre construcciones e higiene y debiendo abonar los impuestos que fijarán anualmente las ordenanzas respectivas.

c) Reglamentación del uso y  goce por particulares

A parte de las mencionadas en los párrafos anteriores se encuentran las Ordenanzas Generales que expresamente reglamentan distintos usos por los particulares de las playas del mar.

Así por ejemplo, la Ordenanza del 10/11/1901 reglamenta la construcción de casillas en la Playa Bristol, fijando la altura máxima permitida, la forma en que deberá  solicitarse el respectivo permiso y las condiciones que deberán acreditarse a ese efecto (HCD Fº 1/3).

En la misma sesión que sancionara la Ordenanza anterior, se autoriza al Intendente a nombrar un Inspector de Rambla y Riberas y por ordenanza aparte, se prohibe terminantemente, a partir del 15/02/1901 "depositar en la playa Bristol temporal o momentáneamente las lanchas de pescadores que habitualmente salen de dicha playa" y se designa a ese efecto la playa de Peralta o del Arroyo del Barco. Por el artículo 2º se prohibe el estacionamiento de cocinas para camarones en diversas playas.

El Comisionado del Poder Ejecutivo, Señor Urdinarrain, dictó el 15/2/1908, un Decreto por el cual se establece que "los permisos de ocupación de terrenos de playa que la municipalidad acuerda para balneario son de carácter precario y su duración comienza el 1º de enero finalizando el 30 de abril de cada año". En los considerandos que lo preceden se hace mención a las "medidas de gobierno que tiendan a mantener intactos los derechos de la autoridad sobre la costa" y se agrega, mas adelante, "que siendo la municipalidad la que otorga esos permisos de ocupación, es la misma autoridad quien se haya revestida de la facultad de fijar las condiciones de los permisos que acuerda, siendo ella además como autoridad tuteladora y responsable, la única que al fijarlas debe tener presente los intereses generales que obliguen a establecerlos en un sentido u otro" y "que al fijar el alcance de esos permisos, la municipalidad ejercitando facultades que le son propias no afecta derechos de nadie. Unos y otros usufructúan y hacen efectivo lo que les pertenece.

Los particulares explotando los balnearios en la época propicia y la autoridad municipal pudiendo disponer de sus derechos sobre los terrenos, en el resto del año, sin que importe ello establecer una variante en la costumbre existente de prorrogar los permisos aludidos, sino simplemente dejar establecidos los derechos de la municipalidad al respecto, de manera de no dejar duda alguna en los casos ocurrentes".

Nuevamente se destaca que quien suscribiera dicho decreto precedido de los considerandos transcriptos era un funcionario del Poder Ejecutivo de la Provincia que actuaba autorizado por este, de modo que sus manifestaciones significan el expreso reconocimiento por la autoridad provincial de los derechos de la municipalidad sobre la playa de mar.

d) Usos diferenciales: permisos y concesiones

Aún antes de dictar reglamentaciones generales sobre el uso por particulares de las playas marítimas ya la Municipalidad de Gral. Pueyrredon había otorgado permisos y concesiones de uso con dicho fin.

Las Actas del Concejo Deliberante registran en la sesión del 18/06/1899 (Fº 313/322) que los Señores Lasalle y Echeverría presentan a ese cuerpo "planos para la refacción total del balneario denominado del Bristol, en los terrenos que la Municipalidad ha tenido a bien alquilarnos para ese objeto"; describen la construcción a efectuarse y señalan que se hará "en forma que el agua de las altas mareas, tenga libre acceso y salida bajo el balneario según lo establece la Ordenanza Municipal en forma que no quede agua estancada bajo las construcciones" y finalmente solicitan "una concesión de 10 años". El Concejo resolvió por unanimidad acordar lo solicitado y, en consecuencia, autorizó al Intendente a celebrar el contrato respectivo, bajo las condiciones que crea conveniente y estableciendo la obligación por parte de los concesionarios de sujetarse en todo tiempo a las disposiciones y ordenanzas municipales referentes a clase de negocios que se puedan establecer, higiene, ornamentación,  impuesto, etc.

También ejerció la Municipalidad sus facultades de autoridad concedente en sentido inverso. En efecto, en la sesión del Concejo Deliberante del 4/03/1907 (Fº 47/48) se leyó el mensaje del Departamento Ejecutivo manifestando que de acuerdo con lo dispuesto por la Ordenanza General de Impuestos había procedido a declarar caducos o concluidos los permisos o concesiones acordados en la playa a los Señores Lasalle y Echeverría, Eugenio Dumont, José López, Pedro Bichet y Jorge Mathey, los que se habían resistido a pagar en el plazo legal los derechos de ribera que esta municipalidad les fijo".

 Luego de referirse al plazo acordado para desalojar y al cobro de los derechos por  vía de apremio, el Intendente solicita la ratificación de lo actuado; así lo hace el Concejo por unanimidad, luego de manifestarse por parte de un concejal que las concesiones había sido caducadas en vista de la sin razón y rebeldía a acatar las disposiciones municipales".

En esa misma sesión el Concejo, a solicitud del Departamento Ejecutivo, aclara que los impuestos de ribera deben ser pagados por los titulares de las concesiones y no por los subarrendatarios de estos.

Tampoco los Comisionados del Poder Ejecutivo fueron remisos a defender y ejercitar los derechos municipales en esta materia: el Comisionado Urdinarrain, el 12/2/1909 (Fº 45/46) decretó  la caducidad de varios permisos o concesiones frente al Paseo Gral. Paz, Rambla Norte y Playa Saint James por infracción a disposiciones municipales.

Todos estos actos de la Administración Municipal de Gral. Pueyrredon, manifiestan una unidad de criterio e interpretación en las autoridades comunales, tanto es que procedieran de elección popular o que representaran al Ejecutivo provincial.

Ya se trate de actos de contenidos general o particular, provenga del Departamento Deliberativo o del Ejecutivo, llevan siempre implícita la absoluta seguridad de las autoridades municipales de actuar en ejercicio de facultades que les son propias por expreso mandato legal.

Reconocimiento por la Provincia de Buenos Aires del dominio y la jurisdicción de la Municipalidad General  Pueyrredon sobre sus  playas

Toda esta actividad administrativa de la Municipalidad de Gral. Pueyrredon demostrativa de su dominio y jurisdicción sobre las playas del mar se vino desenvolviendo sin interferencias, con el reconocimiento expreso o tácito del Gobierno de la Provincia, como se ha señalado oportunamente en el transcurso de la presente. Esta situación se prolonga hasta 1910.

En ese último año, el 10 de marzo se promulga la Ley Nº 3229, sobre construcción de una Rambla en la Playa Mar del Plata, en reemplazo de la de madera que tenía la Municipalidad. Esta Ley reconoce tácitamente al Municipio de Gral. Pueyrredon dominio sobre sus playas, pero, paradójicamente, marca también el comienzo del desconocimiento de dicho dominio y de la jurisdicción sustrayendo al erario municipal la renta proveniente de la explotación de sus playas. Ello ha sido así porque la Provincia no ha cumplido ni con el espíritu ni con la letra expresa de la ley.

Luego de autorizar la contratación de un empréstito nacional o extranjero por siete millones de pesos, para construir una rambla en Mar del Plata (Art. 1º) la ley faculta al Poder Ejecutivo a "expropiar como de utilidad pública y a los fines de cumplimiento de esta ley, todos aquellos terrenos contiguos a las obras que se autorizan, sean ellos de propiedad municipal o particular" (Art. 2º). Es evidente que la mención a la propiedad municipal esta referida a las playas marítimas.

Establece además la Ley 3229, que "el Poder Ejecutivo gestionará de quien corresponda la cesión de los terrenos a que se refiere el Artículo 2º de la presente, así como los de la Rambla actual, impuestos y alquileres sobre la misma, obligándose a entregar al Tesoro de la comuna los sobrantes anuales que quedaran por el concepto expresado una vez cubierto el servicio de la renta y amortización del empréstito contraído" (Art. 5º), y que "una vez verificada la cancelación del empréstito, el Poder Ejecutivo devolverá la Municipalidad de Gral. Pueyrredon los terrenos anexos a la Rambla que le hubiera cedido con los edificios, obras de arte, etc., construidos y sin cargo alguno para dicha comuna. Se entregará  asimismo y anualmente el 50% del producido por concepto de impuestos y alquileres sobre la Rambla" (Art. 6º).

Los párrafos anteriormente transcriptos indican un justo reconocimiento del dominio y la jurisdicción municipal sobre los lotes de playa que serían afectados por la construcción de la Rambla. Demás esta decir que tan justas prescripciones de la Ley han quedado en le plano abstracto de los ideales, pues nunca la administración provincial los ha materializado en actos reales.

La mengua que ello significó y significa para las arcas municipales fue patentizado, ya en 1912, por el Comisionado Ceretti, en los considerandos del Decreto del 31/12, por el que se prorroga para el año siguiente el presupuesto en vigencia. Expresa dicho comisionado que por efecto de la citada ley, ha dejado de percibir la comuna el producido de la Rambla Bristol. , circunstancia que ha creado al Tesoro municipal una situación difícil, por restarle a sus rentas ya exiguas la suma aproximada de $ 50.000.-, siendo de imprescindible necesidad a fin de mantener el funcionamiento regular de la administración y de todos sus servicios, buscar la forma más procedente de arbitrar la reposición de esa renta...".

Caracterizadas las últimas décadas por el desconocimiento y la desvirtuación del régimen municipal, es obvio que en nada ha mejorado esta situación; todo lo contrario se ha agravado por múltiples intromisiones de las administraciones nacional y provincial. Este es el momento en que se esta aún a la espera de una solución definitiva y justiciera.

Doctrina

No esta sola la comuna de Gral. Pueyrredon en esta interpretación. Puede invocar claros e ilustres antecedentes doctrinarios. El ex-presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Dr. Benjamín Villegas Basavilbaso (Derecho Administrativo T. IV) coincide en términos generales con la tesis que sostiene esta Municipalidad. Con referencia a la regulación del uso y goce de los bienes público expone que "esa facultad de normación  corresponde en el derecho público argentino, a la Nación o a las Provincias o a los Municipios, según la jurisdicción que una u otros ejerzan sobre los bienes públicos" (op.cit página 186/7). Dice además que esa facultad "implica el ejercicio del poder de policía, como un poder de reglamentación interna dentro de sus respectivas jurisdicciones, para asegurar el buen orden de la cosa pública (ibid).

El mismo actor entiende que "las personas jurídico públicas tienen un derecho de propiedad sobre los bienes públicos" y que "estos constituyen una propiedad del ente público con todos los caracteres que la ley acuerda al dominio, en cuanto ella sea compatible con la afectación de tales bienes al destino de utilidad o comodidad común" (op.cit pagina 175). Para completar este pensamiento, con relación a nuestro particular, conviene recordar los Artículos 33 inc. 4 y 2344 del Código Civil, además de las cláusulas de la  Constitución Provincial y la Ley Orgánica de las Municipalidades que han sido citadas.

Concretándose más, Villegas Basavilbaso sostiene que " los titulares de las playas de mar tienen sobre las mismas un derecho de propiedad pleno y exclusivo. Estos bienes, en cuanto a su naturaleza jurídica tienen el mismo status que el del mar territorial y sus aguas interiores: forman parte del territorio si bien desde el punto de vista de la jurisdicción…, ese dominio es restringido por el imperium jurisdiccional que la Nación ejerce sobre todos esos bienes públicos en mérito de principio de orden Constitucional y de acuerdo a la distribución de los poderes hecha por la Ley fundamental" (op.cit. páginas 461/2).

Tal imperio jurisdiccional de la Nación concierne a "la regulación del comercio y navegación internacional e interprovincial, a la seguridad y defensa de todo el territorio de la Nación y al fuero de almirantazgo y de jurisdicción marítima" (op. cit. pág. 475). Precisa más adelante este autor que "las playas marítimas adyacentes al territorio de las provincias forman parte del dominio público de las mismas; no del dominio público municipal", pero aclara de inmediato "salvo que las respectivas leyes orgánicas comunales las hayan delegado a los municipios" (op.cit páginas 476). En esta salvedad esta comprendida la situación de la Provincia de Buenos Aires y sus municipios.

Miguel S. Marienhoff  (Régimen y Legislación de las Aguas Públicas y Privadas, Buenos Aires, 1939), como casi todos los tratadistas, dedica sus esfuerzos a deslindar las atribuciones de la Nación y de las provincias en cuanto a esta materia y solo tangencialmente se refiere al final a las municipalidades; no obstante esta delimitación de su objeto, llega a conclusiones coincidentes con las sostenidas en la presente. Luego de afirmar categóricamente el dominio de la Provincia sobre las playas y el mar (página 226) de delimitar precisamente el alcance de la jurisdicción nacional sobre las playas (páginas 227, 228, 231 y 232) y de definir por exclusión la jurisdicción provincial (ibid, en especial página 228), al resumir su exposición y sacar conclusiones expresas: "la autoridad nacional, por intermedio de su órgano correspondiente (Prefectura General Marítima) ejerce jurisdicción en el mar hasta de la más alta marea en tanto se trate de navegación de objeto concurrentes a ella. Fuera de la línea de la más alta marea, la jurisdicción  es de la Provincia o de las autoridades locales... quienes la ejercerán conforme a la distribución de facultades realizada por sus respectivas leyes orgánicas" (página 234).

El maestro Rafael Bielsa (Derecho Administrativo T. III Tercera edición) dedica pocas páginas al tema. Expresa: "la  ley define como playa marítima o fluvial  -pues no distingue entre una y otra- la extensión de tierra que las olas bañan y desocupan en las más altas mareas". Tal expresión definiría mejor la ribera, entendida esta como la parte del litoral cubierta y descubierta por la acción ordinaria de las aguas..., el tanto que playa es la ribera o margen plana o casi plana del mar". "La razón de afectación legal de las playas al uso público y por consiguiente, su inclusión entre las dependencias del dominio público es, como se comprende, la utilidad general para el comercio y la industria" (página 53 y 54).

En las páginas 58 y 59 se refiere a la jurisdicción sobre las playas de los mares y ríos y sobre las riberas de los ríos navegables" y sobre a base del mismo antecedente transcripto por Marienhoff en la página 227 de su obra citada (Decreto del 14/11/1891 firmado por Pellegrini y refrendado por Vicente Fidel López) llega a igual conclusión. Por otra parte, en sus Principios de Régimen Municipal (Tercera Edición) explica que "en el sistema nuestro esos bienes (los públicos) no los tienen las comunas originariamente, sino por transferencia o atribución de dominio que les hacen las provincias" y transcribe el artículo 2344 del Código Civil (página 226). Es decir que Bielsa considera que los municipios tienen dominio sobre las playas cuando les ha sido transferido o atribuido por las provincias, como lo han hecho en la Provincia de Buenos Aires, las ya citadas leyes.

Alberto G. Spota en su extenso y profusamente informado Tratado de Derecho de Aguas (Tomo II, Buenos Aires, 1941) es más categórico. Afirma que "los bienes enumerados en el artículo 2340…, son bienes destinados al uso público o al servicio público y, en ambos casos deben pertenecer en propiedad al Estado "lato-sensu" (Nación o Provincias) o a los municipios (artículo 2344, página 286). En páginas anteriores luego de considerar los artículos del Código Civil 2339, 2341, 2342, 2572, 2645 y 2646, ha expresado: "todos estos preceptos han sido redactados teniendo en cuenta que esos bienes públicos y privados pertenecen a los entes del Derecho Público -Nación, Provincias y en ciertos casos Municipios- de acuerdo con la distribución de Poderes hecha por la Constitución Nacional (art. 2339).

En substancia pues, debemos concluir que para la ley civil, los bienes públicos y privados que no son de particulares pertenecen al Estado lato-sensu, o sea, a la Nación y a las Provincias. Los Municipios son "organizados" por las leyes: sus bienes serán públicos o privados de acuerdo con el criterio que se desprende del artículo 2340. Tales bienes son los que enuncia el legislador de la Nación o de cada Provincia, colocándolos bajo el dominio de esos entes comunales (artículo 2344)" -página 27 y 28-, en nota al pie apunta "el municipio es un ente público necesario (Art. 5º Constitución Nacional). No constituye una mera delegación de facultades: las atribuciones del mismo son organizadas pero no delegadas por el legislador".

Dicha nota remite a otra del mismo autor, en la que desarrolla su teoría sobre el poder municipal (Tratado de Medianería, Segunda Edición, Buenos Aires, 1938). Dicha teoría puede sintetizarse en los siguientes términos: "Cada provincia debe organizar el régimen municipal" por mandato del artículo 5º de la Constitución Nacional, que "exige, como condición de garantía del goce y ejercicio de sus instituciones, la de asegurar el régimen municipal".

Es decir que "las municipalidades no son creaciones artificiales de la ley ni... constituyen poderes delegados. Por el contrario,... constituyen poderes organizados por las leyes respectivas. "Entre nosotros ..., aquella tesis que entiende que el poder de la comuna ha sido absorbido por el Estado y de que no vive sino por voluntad ... creadora o permisiva del mismo, no sería procedente, ya que... el imperium que corresponde al municipio no es un poder derivado. A lo sumo... se podría aceptar... que al municipio solo le corresponde un poder de imperio derivado (pero) ello no significa que sea delegado ya que se trata de conceptos profundamente diversos.

En este último sentido... el poder municipal no es una parte del poder de imperio estatua, ni es ejercido por la comuna como  poder delegado, esto es, por delegación del Estado o en representación del Estado, sino que es un derecho autónomo (....) propio de la comuna y que esta ejerce en nombre propio". Agrega más adelante que, si bien "la ley puede organizar el régimen comunal sin embargo ciertas funciones son de resorte local y, en consecuencia, ante el mandato imperativo del Artículo 5º de nuestra Constitución Nacional, las provincias deben asegurar que las mismas constituyan la materia sobre la cual se desenvolverá la administración autónoma comunal. Hallándose entonces las provincias, frente a una verdadera necesidad jurídica: localizar...la administración, adoptando, asegurando y organizando el régimen comunal, y que este régimen se traduce en afianzar para las comunas su competencia en la administración de los intereses locales. En pocas palabras: la autonomía municipal se revela en la circunstancia de que a los municipios compete llevar a cabo tareas propias, diversas de las del Estado y que consisten en la satisfacción de las necesidades locales de los centros de población" (op.cit. páginas 37 y 38 tex. Y n. 12 y 13; páginas 448 a 451).

Spota sintetiza su teoría en el siguiente principio: "las comunas constituyen poderes organizados por el Estado (Nación o Provincias), en el sentido de que no ejercen facultades meramente delegadas de este último, sino como propias del municipio". De este principio desprende corolario respecto a la prioridad que poseen "las reglamentaciones dictadas por los municipios, en ejercicio del poder de policía que les atañe con respecto a las normas del Código Civil" en materias que se refieren al Derecho Administrativo. Agrega de inmediato que "la misma ley civil ha reconocido ese orden de prelación al remitirse los articulo 2516 y 2729 a los reglamentos policiales o a los que se establezcan por cada municipalidad" (op.cit. pagina 451), estos artículos se refieren a la materia de la obra medianería y no a la que interesa a esta presentación, pero en igual de condiciones se encuentra el artículo 2341, cuando se remite "a las ordenanzas generales o locales" como normas reglamentarias del uso y goce de los bienes públicos por las personas particulares.

Un gran tratadista del Derecho Público Argentino, el Dr. José‚ Nicolás Matienzo, se expidió expresamente y en términos unívocos en favor de la jurisdicción municipal sobre las playas. Lo hizo el 18/11/1926, en respuesta a una consulta del Intendente Señor Rufino Inda y a propósito de la concesión de balnearios por el Poder Ejecutivo. Dijo entonces el Señor Matienzo: "El decreto del Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires del 15/11/1925, atribuyéndose la facultad exclusiva de acordar concesiones en las playas del mar y de los ríos, me parece contrario al artículo 37 (actual 45) de la Constitución de este Estado, que prohibe atribuir al Poder Ejecutivo, otras facultades que las que expresamente le están acordadas por la Constitución, la cual no habla sobre jurisdicción de playas".

"En la Provincia de Buenos Aires no hay fuera de los límites de sus Partidos ninguna clase de distritos o regiones que puedan quedar sometidos directamente a la jurisdicción del gobierno provincial, como no hay en la Nación territorios federal fuera de los límites de las provincias". Agrega finalmente el Dr. Matienzo: "El Partido de Gral. Pueyrredon, linda con el Océano Atlántico con arreglo a ley de su creación y su municipalidad tiene pues derecho a la jurisdicción de la playa que se forme entre la tierra firme y el mar, especialmente en lo relativo a la salubridad, ornato y vialidad, materias inherentes al régimen municipal, según el artículo 205 (actual 192) de la Constitución Provincial".

Si bien los anteriores autores citados en forma general aportan argumentos favorables a la tesis de la comuna de Gral. Pueyrredon, el Dr. Matienzo la fundamenta en términos expresos, claros y terminantes. Para el no hay duda alguna.

Jurisprudencia

También la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha determinado el dominio municipal sobre las playas especialmente lo hizo en autos "Enrique Alió por la Provincia de Buenos Aires c/Club Mar del Plata S.A." s/reivindicación de inmueble" (Gaceta del Foro, 1926, IV, página 9 a 11). La doctrina de este fallo ha sido sintetizada por la revista citada en la siguiente forma: "si el demandado por reivindicación prueba el justo título con que posee desde hace más de diez años, la prescripción adquisitiva por él opuesta debe prosperar, no así la acción reivindicatoria, desde que se probó que la Municipalidad vendió bienes que le pertenecían por encontrarse situados dentro del ejido, pudiendo hacerlo porque al quedar desafectado como propiedad pública a su destino cambió la condición jurídica del bien que se torno enajenable como sus otros bienes del dominio privado".

La situación que debió juzgar la Corte Suprema fue la siguiente: Don Enrique Alió, en representación de la Provincia de Buenos Aires, demandó a la Sociedad Anónima Club Mar del Plata por reivindicación de un terreno situado en el Boulevard Marítimo de esta ciudad, fundado en que el inmueble había pertenecido siempre en dominio del Estado y a él pertenecía y en que la demandada lo ocupaba sin derecho citando en su apoyo los artículos 2342 inc. 1º, 2353, 2354, 2355, 2356, 2340, 2438, 2439, 2572, 2579, 2758, 2772, 2776 y concordantes del Código Civil. La demandada pidió el rechazo por los siguientes fundamentos:

a) que el terreno pertenecía a su mandante por haberlo adquirido legítimamente a la Sra. M. Luro de Mezquita, quien lo adquiriera por compra a la Municipalidad de Mar del Plata;

b) que el Pueblo de Mar del Plata fue fundado por Patricio Peralta Ramos en 1874, en tierras de su propiedad y hecho su trazado por el Ing. Chapeaurouge, de acuerdo con las instrucciones del fundador, dando al ejido como límites: por el Norte al Arroyo La Tapera, por el Este el Océano Atlántico, por el Sur Don Patricio Peralta Ramos y por el Oeste Don Eugenio Zubiaurre, y que dicho trazado fue aprobado por el Poder Ejecutivo de la Provincia (Decreto 10/2/1874) quedando todas las calles, avenidas y boulevares de propiedad de la municipalidad (artículo 13, ley de caminos);

c) que el terreno en materia de la demanda se formó por rectificación del Boulevard Marítimo por resolución de la Municipalidad en virtud de las facultades que le otorgaban la Ley Orgánica de las Municipalidades, la Ley de Caminos y artículo 2640 del Código Civil, que el Ejecutivo reconoció ese derecho al aprobar la rectificación (Decreto del 24/2/1898) y que por encontrarse el terreno dentro del ejido la Municipalidad a tenido derecho para enajenarlo conforme a lo dispuesto por la Constitución, Artículo 205 inc. 5 (actual 192, inc. 4) y por la Ley Orgánica Municipal;

d) que aún en el caso de que el terreno hubiera carecido de dueño, la propiedad pública pertenecería a la Municipalidad por encontrarse dentro del municipio, de acuerdo a lo dispuesto por el Artículo 2344 del Código Civil, 202 y 205 inc. 5º de la Constitución (actuales 190 y 192 inc. 4) y, especialmente, artículo 7 de la Ley de Ejidos;

e) que las municipalidades están autorizadas por la Ley de Ejidos a modificar el trazado de las calles y caminos dentro del perímetro de los pueblos y, por consecuencia a desafectar los terrenos respectivos, pudiendo venderlos;

f) que si el propósito del actor fuera reivindicar un bien público carecería de personería para reivindicar el que era materia de juicio por ser un bien privado;

g) que no corresponde aplicar el artículo 2572 del Código Civil que cita el autor sino el 2576, según el cual si lo que confina con el río o mar fuera un camino público el terreno de aluvión correspondería a la municipalidad del lugar;

h) subsidiariamente opone la excepción de prescripción (artículos 3999, Código Civil).

Corrido traslado de la excepción, el actor se opuso por carecer el demandado de justo título y buena fe pues en su concepto no pudo ignorar:

a) que la municipalidad no había tenido nunca dominio del terreno reivindicado porque la Ley de Ejidos se refiere exclusivamente a pueblos creados sobre los terrenos fiscales y Mar del Plata se fundó en terrenos de Don Patricio Peralta Ramos, quien se reservó el dominio del ejido, que vendió a voluntad;

b) que la Municipalidad de Gral. Pueyrredon solo es dueña en ese ejido de los terrenos que adquirió por compra o donación;

c) que el predio que se reivindica nunca formó parte del ejido de Mar del Plata;

d) que faltando uno solo de los requisitos legales fallaría el pretendido derecho de prescripción.

La Corte falló el 28/06/1926 rechazando las pretensiones del actor. La sentencia lleva las firmas de los Jueces Ramón Méndez, Roberto Repetto, M. Laurencena, Alfredo L. Palacios y Baltazar S. Beltrán; de los considerandos interesa destacar los que hacen al derecho de la Municipalidad.

"Décimo:....la propiedad pública del Estado Nacional o de los Estados Provinciales, así  como de las comunas o de las municipalidades en el caso del Artículo 2344 del Código Civil, sobre los inmuebles que forman el objeto de aquella, y a que se refiere el Artículo 2340 inc. 7º del mismo Código termina por la desafectación, producida por una declaración de la Administración, o por un hecho de la misma, en cuya virtud aparezca indudable que la cosa ha dejado de servir directamente al fin de uso y goce público, al cual hasta ese momento se encontraba destinada.

Y tal desafectación, cuando es ordenada por la autoridad con facultades suficientes, produce el efecto general de cambiar la condición jurídica del bien que se torna a partir de ella enajenable, prescriptiva, embargable y regido, no ya por las disposiciones del Derecho Administrativo relativos a la Policía de los Caminos y de las Calles, sino por el Derecho Civil a cuyo campo de acción ha ingresado como consecuencia de aquella y dentro del cual el Estado o la comuna ejercitan su poder jurídico sobre las cosas, en las condiciones de sus otros bienes del dominio privado (Mayor "Derecho administrativo", Tomo III página 175; Barthelemy, ídem, página 657, nota del Dr. Vélez Sarfield al artículo 3952 del Código Civil). Y en presencia de la desafectación de que fueron objeto los terrenos abarcados por la calle de circunvalación, es indudable que el demandado a tenido motivos fundados para creer que aquellos eran de propiedad municipal".

"Undécimo: Que esta Suprema Corte ha entendido y declarado también, antes de ahora (Fallos: Tomo 64, página 184, Tomo 96 pagina 79, 124 y 169) que las tierras fiscales situadas dentro de los ejidos de las municipalidades de la provincia son del dominio de las comunas, invocando para llegar a esta conclusión, en los dos primeros las leyes provinciales de 1854 y 1865 y en el último la Ley de Ejido mencionado.

En el segundo de estos fallos, después de declarar prescrita la acción del Gobierno de la Provincia, "por ser expreso en derecho que el que ha poseído a título de propietario durante cuarenta años un bien inmueble perteneciente al dominio privado del Estado, lo adquiere por prescripción con arreglo a la legislación en vigor con anterioridad al Código Civil, agrega que por lo que hace a la Municipalidad con arreglo a las leyes de la misma provincia del 16 de octubre de 1854 y 8 de noviembre de 1865, pertenecen a la misma los terrenos públicos ubicados dentro de los límites de su jurisdicción". ( Considerandos 7 y 8) y en el último concordante con los anteriores

"Que la ley de ejidos del 3 de noviembre de 1870 invocada por ambas partes reconocía a las municipalidades la administración, disposición y dominio de la tierra situada dentro de los ejidos, que no hubiera pasado al dominio particular, como se infiere

a) del mensaje del 29 de julio de 1867 con que el Poder Ejecutivo a la Legislatura el proyecto respectivo en que se hizo constar que el proyecto confía, además tanto la venta como la administración de los terrenos a las municipalidades, que son el representante genuino de las conveniencias de cada municipio y que entran de este modo a ejercitar una acción más libre y amplia sobre los intereses que les están confiados;

b) de las palabras con que el miembro informante indicaba en la Honorable Cámara de Diputados entre los objetos de la ley de darles recursos propios, asegurándoles el producto de las ventas de las tierras de los ejidos;

c) del informe producido por Honorable Senado en que se decía: Otro de los puntos modificados es quien debe tener o a quien pertenece el dinero producido de esas ventas. Desde luego parece lógico son del ejido y de propiedad municipal el importe de esos terrenos es renta municipal (Diario de Sesiones de las Cámaras de la Provincia: Diputados, 1867 pagina 546 y 552; Senado, año 1870 pagina 131). Que además, si bien esa ley provincial de ejido del 3 de noviembre de 1870 dispuso en su artículo tercero que el Poder Ejecutivo hiciera medir y dividir en solares, quintas y chacras los terrenos de los mismos, antes de que empezara la enajenación de los de propiedad pública, reconoció o ratificó a las municipalidades el carácter de propietarios de dichos terrenos (Artículos 4, 5, 6, 7, 16 y otros)".

"Decimoquinto: ....cuando en 1897 la Municipalidad pidió autorización al Gobierno para rectificar el Boulevard Marítimo y ensanchar las manzanas antedichas, haciéndole saber que los sobrantes que resultaran los vendería a los propietarios de las mismas, aquel, después de oír a su asesor y haciendo suyo el dictamen de este, declaró que el asunto era de competencia de la misma Municipalidad y no de la suya (Expediente G, Nº 47) y mas adelante, cuando después de una nueva rectificación de dicho Boulevard los Comisionados Municipales señores Miguel Martínez de Hoz y Cesar Ceretti, le consultaron si podían escriturar algunos sobrantes vendidos por la Municipalidad a los propietarios de las manzanas colindantes, les contestó que podrían hacerlo teniendo en cuenta que la venta de los terrenos sobrantes en el Partido de General Pueyrredon fue autorizada oportunamente por la Municipalidad (Expediente Letra I, 1899, caratulado Intendencia Municipal de Gral. Pueyrredon sobre rectificación de los Boulevares Pueyrredon y Marítimo, venta de sobrantes)".

"Decimosexto: Que las razones aducidas por el Gobierno para autorizar a los Comisionados Municipales mencionados, a firmar las escrituras de los sobrantes vendidos por la Municipalidad, implican evidentemente un reconocimiento tácito de su parte del dominio de aquellas sobre dichos terrenos, porque solo de este dominio podía dimanar su derecho a venderlos y escriturarlos y porque tampoco se explicaría racionalmente que si aquel se hubiera creído dueño de esos bienes fueran la Municipalidad quien los enajenara y dispusiera de su producido, con su consentimiento, lo que se presume desde que nada objetó cuando ella al pedir autorización en  1897 para rectificar el Boulevard Marítimo lo hizo saber que vendería los sobrantes a los propietarios de las manzanas que debían ensancharse lo que representaría una fuerte entrada para el municipio (Expediente citado Letra G Nº 47). Y si el mismo gobierno tuvo entonces la creencia de que esos terrenos pertenecían a la Municipalidad con mas razón pudiera tenerla los compradores de esta, sobre todo si se tiene en cuenta que la citada Ley de Cercos y Caminos de la Provincia estatuye en su artículo 13 que: son de propiedad de los municipios los caminos municipales existentes y los que en adelante se abran y se constituyan por disposición del Gobierno municipal de cada partido, siendo lógico por consiguiente -y así debió entenderlo entonces el actor- que los terrenos comprendidos en los boulevares rectificados, una vez que salieron del dominio público de la municipalidad por la desafectación que sufrieron, pasaron al dominio de la misma.".

"Decimoséptimo:...que las disposiciones legales y antecedentes judiciales y administrativos expuestos en los considerandos anteriores demuestran claramente que la tierra dentro de los ejidos municipales cuando no pertenecen a particulares, son de dominio público de las comunas y que por lo tanto la Mar del Plata ejercitó un derecho legítimo al vender a la Sra. De Mezquita la que se tratan de reivindicar por la provincia en este juicio... "

Al considerar este fallo hay que tener en cuenta que al fundarse Mar del Plata el mar cubría lo que es hoy el Casino Provincial y la Playa Bristol, tanto que en el plano del Ing. Chapeaurouge, la Plaza Colón se encuentra ubicada sobre la playa del mar; que ese plano confeccionado de acuerdo a las instrucciones del fundador, fue aprobado por el Departamento Topográfico de la Provincia y convalidado por Decreto del Poder Ejecutivo; que la ley de creación del Partido de Gral. Pueyrredon; señalan el mar como límite este, que al rectificar el Boulevard Marítimo, la Municipalidad de Gral. Pueyrredon lo hizo desplazándolo sobre tierras de formación aluvional (y así lo entendió la Corte); que la Corte no rechazó, tampoco, la argumentación del demandado respecto a que las playas quedaban dentro de los límites del Municipio, de acuerdo al acto de crecían del Pueblo de Mar del Plata y, con mayor razón de la ley de fundación del Partido y que la Corte Suprema hace mención expresa de la Ley de Ejidos que reconoce a las Municipalidades la administración, disposición y dominio de las tierras situadas dentro de los respectivos ejidos, que no hubieran pasado al dominio particular.

Terrenos aluvionales

Alguna vez se ha pretendido negar validez, u otorgarle un valor relativo a la Ley 1306 de la Creación del Partido de Gral. Pueyrredon sosteniendo que ajustarse a ella significaría hacer móvil el límite Este del Partido.

En verdad es que el límite es movible; surge así de las disposiciones del Código Civil sobre terrenos de aluvión: Artículo 2572 (referido al Estado en General) y Artículo 2575 (que expresamente menciona a la Municipalidad). Bien dice el codificador en la nota al primero de los artículos citados que el lecho del agua no es invariable, su límite, por el contrario es movible; avanza o se retira; los terrenos lindantes pueden unas veces perder y es justo que otras puedan ganar.

Por otra parte ya ha quedado aclarado que ello no empece a la jurisdicción delegada al Estado Nacional por las provincias, al suscribir la Constitución de 1853-60 y que la jurisdicción propia de las municipalidades abarca "la administración de los intereses y servicios locales de cada uno de los partidos (Artículo 190, Constitución Provincial). Lo que no figura en uno de ambos términos, es jurisdicción provincial.

Conflicto de poderes

Sustentándose en los dictámenes producidos por los juristas contratados por la Municipalidad del Partido de Gral. Pueyrredon, en relación al problema del dominio y la jurisdicción de la playas y riberas marítimas, el 27 de junio de 1966, el Intendente Municipal Jorge R. Lombardo elevó al Honorable Concejo Deliberante un proyecto de Ordenanza por el cual se declaraba la existencia de un conflicto de poderes entre una autoridad de la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad, encuadrándolo dentro de las prescripciones del Art. 187 de la Constitución de la Provincia.

En su mensaje de elevación al Cuerpo, el Intendente Lombardo expresaba: “dicho conflicto se ha originado a raíz de una acción de la Municipalidad para ejercer y afirmar su propia jurisdicción en la zona costera y lo ha planteado el Poder Ejecutivo al rechazar el reclamo del municipio y negar en absoluto la jurisdicción municipal en lo que considera dominio público de la Provincia.

El 5 de marzo de 1965 el D.E. inició ante el Ministerio de Gobierno, una gestión para solucionar la situación deplorable en que se encuentra la zona ribereña comprendida entre la escollera del club Maripesca y el Faro de Punta Mogotes. La presentación de  este Departamento tiene por fin posibilitar la realización de un plan urbanístico adecuado a las características de la zona apta para el turismo balneario.

Como demostración de que ello no significaba la renuncia de legítimos derechos por la Municipalidad, acompañaba a dicha solicitud un informe legal, en el cual se afirma el ejercicio de la jurisdicción municipal sobre riberas y se lo ejemplificaba con inequívocas referencias históricas.

Por Decreto N° 2335 del 31 de marzo del corriente año el Poder Ejecutivo no hace lugar al pedido de esta Municipalidad, fundamentado principalmente en que la delimitación de la jurisdicción municipal es establecido en todos los casos por Ley provincial que no puede afectar los bienes del dominio público de la Provincia.

El 22 de junio último, por nota dirigido al Señor Ministro de Gobierno, el D.E. manifiesta su discrepancia con la parte resolutiva y los fundamentos del mencionado decreto, reafirma sus criterios favorables a la jurisdicción municipal en la zona de riberas y considerando que la situación planteada entre ambas autoridades configura el supuesto de conflicto que prevé el art. 187 de la Constitución de Buenos Aires, anuncia que se dirigirán al H. Concejo Deliberante par solicitar de él la autorización a fin de promover las actuaciones judiciales que correspondan.

El mismo día se pide dictamen al Asesor Dr. Armando N Frontini, quien se expide el día 27 del corriente, favorablemente.

Estima el dictaminante que el Decreto N° 2335/66 carece de validez jurídica al denegar a la Municipalidad de Gral. Pueyrredon el ejercicio de la jurisdicción que reclama y por derecho le corresponde  y también que la situación planteada a raíz de dicha decisión configura un conflicto jurisdiccional de los comprendidos en al art 187 de la Constitución de la Provincia.

Fundamentado en la exégesis constitucional y en la raigambre histórica del municipio bonaerense, se afirma en el dictamen que el régimen municipal comprende facultades y atributos que le son consustanciales y no podrán serle arrebatados por ningún otra poder sin desmedro de la integra vigencia de la Constitución Provincial y aún de la Nacional (art. 5). La obligación de asegurar el régimen municipal no se cumple ni se niega, se reducen o no se tornan ilusorias a las comunas las facultades necesarias para atender eficazmente a todos los servicios o intereses locales, en todo el territorio de su Partido.

Esa jurisdicción, con facultad de obrar en la administración de todos los intereses y servicios locales dentro de su partido, abarca, en el caso de la Municipalidad de Gral. Pueyrredon,  también la zona de riberas ya que el límite sudeste de su partido lo constituye el Océano Atlántico.

Y ello será así, aún, sobre bienes de dominio público o del dominio privado de la Provincia o de la Nación, pues no se trata del ejercicio de funciones jurídicas que se opongan o se superpongan, sino de competencias que se ejercen sobre distintas materias y con muy diversos fines, hay jurisprudencia sentada que reconoce esa aparente concurrencia de facultades. Carece así, de consistencia la afirmación del Poder Ejecutivo en el Decreto 2335/66 en el sentido de que la Provincia no ha cedido el dominio de las riberas a la comuna, porque a esta le basta ejercitar las facultades que le son dadas por la Constitución y que no ya el administrador, ni siquiera el legislador tiene la posibilidad jurídica de quitarlas, disminuirlas o desnaturalizarlas.

Tanto en este último dictamen como en el anterior que fuera elevado al Poder Ejecutivo, podrá Vuestra Honorabilidad encontrar abundantes precedentes administrativos y jurisprudenciales que reconocen o afirman, en su caso, la potestad del municipio sobre las riberas del Partido.

La Municipalidad de Gral. Pueyrredon ejerció desde la primera hora sus derechos sobre ribera, y sus autoridades han sido en general celosos defensores de su jurisdicción. Aún aquellos que no surgieron del libre voto de sus habitantes.

El D.E. entiende que habiéndose cerrado el camino del entendimiento directo entre las autoridades municipales y el Ejecutivo Provincial, debe recurrirse a la vía judicial, para hacer efectivos los derechos municipales.

No significa esto una particular actitud frente a las actuales autoridades provinciales, sino una honda preocupación por el orden institucional y por los intereses locales, que constituyen la base más segura por la buena marcha de los intereses generales.

El conflicto de poderes no implica sino una discrepancia entre distintas autoridades sobre las facultades que les ha conferido la Constitución.

Por ello vengo ante Vuestra Honorabilidad a solicitar la autorización para someter a la competencia de la Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires la solución del conflicto institucional que ha planteado el Decreto N° 2335, respecto a la zona delimitada por el Club Maripesca y el Faro Punta Mogotes, haciendo a la vez expresa reserva de los derechos de dominio y jurisdicción sobre el resto del litoral marítimo del Partido de Gral. Pueyrredon.

Saludo a V.E. (fdo) Jorge R. Lombardo, Intendente Municipal; Julio del Río, Secretario de Gobierno.

Proyecto de Ordenanza:

Artículo 1.- Declárase la existencia de un conflicto entre el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de Gral. Pueyrredon acerca de la jurisdicción de riberas comprendidas entre la escollera del Club Maripesca y el Faro Punta Mogotes, en virtud del desconocimiento de tales atributos en el Decreto N° 2335/66.

Artículo 2 - Autorízase al D.E: para que en representación de la Municipalidad de Gral. Pueyrredon promueva y tramite ante la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, las actuaciones tendientes a resolver el conflicto a que se refiere el artículo 1° con todas las facultades necesarias para ese fin.

Artículo 3 - Dejase constancia de que la Municipalidad de Gral. Pueyrredon deja a salvo sus derechos y formula expresa reserva para reclamar por vía que legalmente corresponda a la Provincia de Buenos Aires, el ejercicio de la jurisdicción y el dominio en los terrenos de la rivera y playas en todo litoral marítimo en los límites del Partido que le corresponden de acuerdo con la constitución y leyes vigentes de la Provincia.

Artículo 4 - Los gastos que demande el cumplimiento de la presente ordenanza se imputaran a las respectivas partidas del Presupuesto; Capítulo II – Dpto Ejecutivo, Finalidad 1, Administración General, Inciso 2 - Otros Gastos, Item 14 – Retribución de servicios. Articulo 5.- Comuníquese, etc.”.

Esta acción iniciada por el Intendente Lombardo no pudo efectivizarse al producirse por aquellos días el Golpe de Estado que derrocó a las autoridades provinciales y municipales legalmente constituidas, iniciándose un lamentable período de facto que afectó a todo el país.

La fortaleza de la posición municipal

Jorge Raúl Lombardo, quien ha sido reconocido como uno de los más destacados intendentes de la historia de Mar del Plata, ha sintetizado en una de sus publicaciones la prolongada controversia por el dominio y jurisdicción municipal sobre las playas:

 “Los fundados alegatos de Rufino Inda, como concejal e intendente (1925-1926) que culminaron en un proyecto para llevar la cuestión al superior tribunal de la provincia, no fueron obstáculo para que años después (1940) cuando el comisionado municipal Dr. Arturo J. Livingston reclamaba  por  los derechos  y  aspiraciones de  la ciudad, el diario “El Progreso” resucitara un decreto del presidente Yrigoyen, del 1° de octubre de 1917, por el que disponía el retiro de los servicios que las subprefecturas prestaban en las playas, por considerar que “invaden la jurisdicción de la provincia a quien corresponde por sí sola la intervención...”

Y llegara a dramatizar pidiendo la renuncia del comisionado Livingston “por desacato al decreto presidencial.”

Sin que cese la polémica, en 1953, ante manifestaciones del intendente Olegario Olazar, Bronzini bramaba desde “El Trabajo”, defendiendo el territorio municipal:

“Si el mar se aleja lo seguimos en su marcha. Si el mar viene hacia nosotros, retrocedemos. Pero siempre el mar constituye nuestra frontera. Es, pues, tierra de propiedad municipal el lugar donde se levanta el Casino.  Sépanlo las autoridades municipales.  Y no se les ocurra repetir lo contrario. Todavía un dato más:  cuando el gobierno de Fresco construyó el Casino, ese gobierno requirió la aquiescencia de la Municipalidad. Y no pudo ser de otro modo”, sentenciaba.

El tiempo ha seguido su marcha y la cuestión -jurisdicción y dominio- sigue siendo como siempre más que una cuestión de interpretación judicial -libros de esta biblioteca, libros de aquella otra biblioteca, interpretaciones jurídicas a favor de unos o de otros- un problema político.

La legitimidad del dominio municipal surge de la ley de fundación del partido.  Ella define la superficie de su territorio.Y en él, si prevalece en las leyes y en la interpretación de los jueces la dosis de sentido común, elemental para una definición que atienda los intereses de los que habitan esa porción geográfica, debe privilegiarse la jurisdicción del municipio.

Por encima de las propiedades que puedan tener -o que aún mantengan para atender sus funciones específicas- la Provincia y la Nación.

El Dr. Bartolomé Fiorini define claramente una y otra cosa: la jurisdicción y el dominio público y privado, cuando dice:

“El pensamiento jurídico corriente inconscientemente al mentar y actuar con el concepto de dominio público realza el de propiedad asimilándolo funcionalmente al de la propiedad privada, y subestima el de la jurisdicción sobre los mismos.  Este error ha sido proclive a los errores y a la confusión reinante.

La jurisdicción es un concepto distinto, funcionalmente referido al régimen jurídico del dominio público se exhibe con mayores proyecciones.  Joaquín V. González, en un pequeño trabajo bajo el título Dominio y Jurisdicción Sobre las Riberas que aparece en el T. XI, pág. 308 y siguientes de sus Obras, publicación oficial, con objetividad, la que caracterizaba su limpia prosa, expresa: “que el Estado se manifiesta en el dominio público especialmente a través de la función jurisdiccional.”

Luego agrega: “La jurisdicción es un hecho que se ejercita en forma virtual sin tocar el objeto;  y la propiedad es el ejercicio directo del dominio sobre la misma cosa.”  Todo concurre para definir que jurisdicción y dominio son dos objetos jurídicos completamente distintos, que puede, existir la jurisdicción sin necesidad que se tenga el dominio. Hay circunstancias en que aparecen conjuntamente y en otras, la mayoría de las veces, se presentan completamente separadas.”

Pero por más que se use la legislación vigente, se derrame sabiduría para interpretar pronunciamientos judiciales, o se recurra al Código Civil y a rogativas ante los poderes provinciales, la cuestión tiene un nudo político que solo en esa esfera se puede desatar.

Allá por 1959, el gobernador de la Provincia Dr. Oscar Alende, visita Mar del Plata.  El intendente es Teodoro Bronzini.

Después de la conferencia de prensa en común, ya casi a solas, comentan sobre las playas, su jurisdicción y dominio.

     Es un problema político, coinciden.

Y, aunque ahora la Municipalidad -desde 1976- tenga a su cargo la administración, el uso y goce, el problema político subsiste”.

Conclusiones

A través de todos los antecedentes e informaciones citadas, si bien fragmentarias, tomadas de las numerosas referencias legislativas consultadas, así como de diversos dictámenes elaborados por destacados especialistas en derecho administrativo, permiten arribar a una serie de conclusiones.

Surge la convicción de que el dominio sobre las playas y las riberas corresponden a las municipalidades, como así también la jurisdicción administrativa sobre las mismas, en cuanto hace a los servicios e intereses inmediatos y locales.

Del análisis de los preceptos constitucionales y de la Ley Orgánica de las Municipalidades, así como del artículo 2344 del Código Civil surge, adoptándose una interpretación amplia que la provinia puede atribuir el dominio y con mayor razón aún la jurisdicción de las playas y las riberas a las municipalidades del litoral marítimo y fluvial.

El hecho de no haberse determinado expresamente en la legislación provincial el dominio y jurisdicción municipal sobre los sectores costeros ha sido la causa, tal como ha quedado demostrado en la fundamentación, de los conflictos entre las comunas y la provincia dada la doble interpretación que surge de la actual legislación. Por lo tanto solo se requeriría un acto expreso y perfecto de la Provincia, es decir una ley específica, hecho que hasta ahora no se ha producido, y aspecto que trata de cubrir el presente proyecto de ley.

El régimen municipal es de raíz constitucional. La Constitución de la Provincia dispone que la administración de los intereses y servicios locales en cada uno de los partidos en que se divide la provincia esta a cargo de una municipalidad, a la cual la Legislatura debe conferirle las facultades necesarias para atender eficazmente todos los servicios e intereses locales.

En la actualidad existen una serie de municipios a los cuales se les ha transferido la administración, explotación, uso y goce de unidades turísticas fiscales, mediante convenios. Esta delegación de funciones por parte de la Provincia hacia los municipios, registra antecedentes similares en décadas pasadas, pero la falta de una legislación adecuada posibilitó retrotraer las transferencias otorgadas oportunamente. La Ley Orgánica de las Municipalidades, al organizar los municipios ha determinado, con criterio amplio y siguiendo una línea tradicional, las materias de competencia municipal, entre las cuales figura el poder de reglamentar "lo referente a las propiedades ribereñas" y, en general todo lo relativo al "ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación y demás estimaciones encuadradas en su competencia constitucional".

La Municipalidad ejerce jurisdicción, por lo tanto, a los fines de su competencia, en todo el territorio delimitado por la ley de creación del Partido. En los casos en que el Océano Atlántico haya sido establecido como límite de los mismos han quedado incluidas, obviamente, las playas y las riberas del litoral marítimo.

Existen numerosos antecedentes que acreditan el dominio y jurisdicción de las municipalidades sobre las playas y las riberas, admitidos expresamente por la provincia y avalados por la doctrina de autores insospechables y por la jurisprudencia del más alto tribunal de la Nación.

Referencias Legislativas

1823 - Decreto del Gral. Martín Rodríguez - Limitación de uso de las riberas del Riachuelo.

1826 - Decreto de Bernardino Rivadavia – Establece dejar libres 40 varas de ribera.

1854 - Ley Provincial Nº 35 - Ley Orgánica Municipal

1865 - Ley Provincial Nº 461 - Creación de Partidos.

1865 - Ley Provincial Nº s/d - Tierras Fiscales Municipales

1867 - Ley Provincial Nº 482 - Venta de Tierras Públicas

1867 - Ley Provincial Nº 483 - Propiedad pública de sobrantes

1870 - Ley Provincial Nº 695 - Ejido de los pueblos

1871 - Ley Nacional Nº 340 - Código Civil

1873 - Nota de P. Peralta Ramos a la Gobernación solicitando fundación Pueblo.

1874 - Decreto Provincial 10/2/1874 - Aprobación fundación Mar del Plata

1874 - Resolución Provincial 18/6/74 - Aprobación mensura y trazado del Pueblo Balcarce.

1879 - Ley Provincial Nº 1131 - Delimitación del Partido de Necochea.

1879 - Ley Provincial Nº 1306 - Creación del Partido de Gral.  Pueyrredon

1880 - Ley Provincial Nº 1329 - Ley de caminos y cercas.

1886 - Ley Provincial Nº 1827 - Creación del Partido de Villarino

1887 - Ley Provincial Nº 1866 - Venta de tierras en los ejidos de los pueblos.

1887 - Ley Provincial Nº 1979 - Creación del Partido de Coronel Dorrego.

1888 - Decreto Nacional 5/11/1888 - Reglamento de Baños de Mar.

1889 - Ley Provincial Nº 2193 - Ley de Cercas y Caminos

1890 - Ley Provincial Nº 2359 - Sobrantes de Terrenos.

1890 - Ley Provincial Nº 2383 - Ley Orgánica Municipal

1891 - Ley Provincial Nº 2428 - Creación del Partido de  Gral. Alvarado.

1892 - Ley Provincial Nº 2573 - Denuncia de tierras fiscales.

1892 - Ordenanza Municipal (MGP) del 24/02/1892 - Creación de cuarteles del Partido.

1898 - Ordenanzas Municipales (MGP) - Construcciones en  Playas.

1898 -Decreto Provincial del 24/02/1898 -Aprueba modificación Boulevard Marítimo.

1899 - Ordenanzas Municipales (MGP) - Obras Públicas en la Rambla.

1899 - Ordenanza Municipal (MGP) - Norma para la venta de sobrantes.

1899 - Acta del HCD (MGP) del 18/06/1899 - Refacciones en el  balneario.

1899 - Mensaje del D.E. (MGP) del 16/06/1899 - Concesión Playa Bristol.

1901 - Ley Provincial Nº 2743 - Denuncia de Bienes Fiscales.

1901 - Ordenanzas Municipales (MGP) - Construcción de Casillas en Playas.

1901 - Ordenanza Municipal (MGP) del 20/06/1901 - Imposición nombres al Paseo General Paz y a la Avenida Tornquist.

1907 - Mensaje del D.E. (MGP) del 4/03/1907 - Caducidad de permisos en playas.

1907 - Ordenanza Municipal (MGP) del 9/1/1907  Disposiciones sobre higiene en las playas.

1907 - Ley Nacional Nº 5120 - Construcción de un malecón.

1909 - Ordenanza Municipal (MGP) del 12/2/1909 - Caducidad de permisos y concesiones en ramblas y playa Saint James.

1909 - Ordenanza Municipal (MGP) del 15/02/1909 - Ocupación de playas para balnearios.

1909 - Ley Nacional Nº 6393 - Explanadas en Mar del Plata.

1909 - Decreto Nacional del 31/03/1909 - Jurisdicción de la Nación y las Provincias sobre las playas.

1910 - Ley Provincial Nº 3229 - Construcción de la Rambla.

1911 - Ley Nacional Nº 8412 - Construcción Rambla en Gral.  Alvarado.

1912 - Decreto Provincial del 2/12/1912 - Autorización al Comisionado Ceretti para ceder predio.

1913 - Ordenanza Municipal (MGP) del 23/12/1913 - Cesión del Torreón del Monje a la Nación.

1913 - Ordenanza Municipal (MGP) del 4/10/1913 -Escrituración de terrenos destinados a calle pública.

1913 - Ley Provincial Nº 3468 - Ejido de los pueblos.

1913 - Ley Provincial Nº 3487 - Fundación de pueblos.

1915 - Ley Provincial Nº 3591 - Venta de sobrantes por  explanada sur de Mar del Plata.

1917 - Decreto Nacional del 1/10/1917 - Jurisdicción de la Nación y la Provincia sobre las playas.

1917 - Decreto Provincial del 2/12/1917 - Otorga subsidio al Partido de Gral. Pueyrredon.

1921 - Decreto Provincial del 24/11/1921 - Concesiones de  playas por la provincia.

1924 - Ordenanza Municipal (MGP) del 31/01/1924 - Imposición nombre Boulevard Patricio Peralta Ramos.

1924 - Decreto Municipal (MGP) 31/12/1924 - Concesiones y arreglos en Playa La Perla.

1925 - Decreto Provincial del 15/11/1925 - Atribución provincial de concesiones en playas y riberas.

1925 - Ordenanza Municipal (MGP) del 30/01/1925 - Reglamentación de cocinas en Balneario La Perla.

1925 - Nota y Decreto de la Municipalidad de Gral. Pueyrredon del 20/01/1925 - Extracción de arena.

1925 - Ordenanza Municipal (MGP) del 30/10/1925 - Designación de letrados.

1926 - Ordenanza Municipal (MGP) del 30/01/1926 - Pavimentación del Boulevard P. Peralta Ramos.

1926 - Decreto Municipal (MGP) del 3/04/1926 - Designación  Sanz.

1926 - Nota de la Municipalidad (MGP) del 3/04/1926 - Solicitud a la Provincia de entrega producido rambla

1926 - Decreto Provincial Nº 996/26 - Dominio eminente sobre las playas de la provincia.

1926 - Nota de la Municipalidad (MGP) del 6/05/1926  Reclamo a la Provincia por devolución de la Rambla.

1926 - Nota de la Municipalidad (MGP) del 15/06/1926 - Reclamo por concesiones.

1926 - Ordenanza Municipal (MGP) del 5/7/1926 - Construcción Balneario Público Municipal.

1926 - Decreto Municipal (MGP) del 1/08/1926  Obras municipales en Playa Bristol.

1926 - Ordenanza Municipal (MGP) del 10/08/1926 - Pavimentación Avenidas costaneras.

1926 - Ordenanza Municipal (MGP) del 1/12/1926 - Reglamentación construcciones en playas

1927 - Mensaje de la Municipalidad (MGP) al Gobernador (Julio de 1927) - Reivindicación de playas.

1927 - Nota del D.E. (MGP) del 1/09/1927  Concesiones municipales de playas.

1927 - Mensaje del D.E. al H.C.D. (MGP) del 10/12/1927 - Inicio juicio a la provincia por devolución de playas.

1928 - Mensaje del D.E. (MGP) del 31/5/1928 - Solicita al HCD desconocimiento concesiones de playas por la Provincia.

1929 - Ordenanza Municipal (MGP) del 20/06/1929 - Imposición nombres a calles de la costa.

1932 - Ordenanza Municipal (MGP) del 15/09/1932 - Ejido de la ciudad, zona urbana y suburbana.

1932 - Ordenanza Municipal (MGP) del 29/10/1932 - Imposición nombres al Paseo Gral. Paz, calles Dávila y Tornquist.

1932 - Ordenanza Municipal (MGP) del 15/12/1932 - Imposición  al Boulevard Félix U. Camet.

1933 - Ley Provincial Nº 4183 - Ley Orgánica Municipal.

1934 - Ordenanza Municipal (MGP) del 30/7/1934 - Ampliación ejido de la ciudad.

1934 - Decreto Municipal (MGP) del 20/8/1934 - Extracción de arena.

1934 - Constitución de la Provincia de Buenos Aires (26/11/34)

1935 - Ordenanza Municipal (MGP) del 12/6/1935  Sobrantes sobre camino a Camet.

1935 - Ordenanza Municipal (MGP) del 22/7/1935 - Imposición nombre a la Avenida Martínez de Hoz.

1936 - Ley Provincial Nº 4404 - Obras en Playa Grande.

1936 - Ley Provincial Nº 4405 - Obras en Playa Bristol y La Perla.

1936 - Ordenanza Municipal (MGP) del 10/10/1936 - Ampliación ejido.

1937 - Notas del Intendente (MGP) al Gobernador por urbanización de playas y camino a Miramar.

1938 - Ley Provincial Nº 4687 - Ley Orgánica de las Municipalidades.

1938 - Decreto Municipal (MGP) del 18/01/1938 - Estacionamiento sobre caminos costaneros.

1938 - Ley Provincial Nº 4698 - Concesiones de playas ramblas y riberas.

1938 - Ley Provincial Nº 4739 - Urbanización de playas y riberas.

1939 - Ordenanza Municipal (MGP) del 6/5/1939  Edificaciones con frente a avenidas costaneras.

1941 - Decreto Nacional del 30/4/1941 - Deslinde por parte de la Nación de la línea de ribera.

1942 - Ley Provincial Nº 4798 - Obras en la costa de Mar del Plata y Necochea.

1944 - Resoluciones Provinciales Nº 681/44 y 6842/44 - Espacio público en playas.

1945 - Decreto Municipal (MGP) del 19/2/1945 - Designación del Dr. Gorostiaga.

1946 - Decreto/Ley Nacional Nº 13896 - Expropiación de 110 has. en los Partidos de Gral. Pueyrredon y Gral. Alvarado.

1948 - Ordenanza Municipal (MGP) Nº 399 - Ampliación zona urbana.

1949 - Ley Provincial Nº 5542 - Ley Orgánica Municipal.

1949 - Ordenanza Municipal (MGP) Nº 444 - Venta de sobrantes.

1954 - Ley Provincial Nº 5797 - Sobrantes de terrenos particulares.

1954 - Decreto Provincial Nº 10518/54 - Administración de las playas marítimas.

1958 - Decreto/Ley Provincial Nº 6769/58 - Ley Orgánica de las Municipalidades.

1960 - Ley Provincial Nº 6312 - Normas para el trazado de carreteras en la Provincia.

1962 - Ordenanzas Municipales (MGP) Nº 497 y 501  Plan Regulador.

1963 - Decreto Nacional Nº 171/63 - Establecimiento de la línea de ribera.

1965 - Nota del Intendente (MGP) al Ministro de Gobierno - Solicitud de transferencia sector costero.

1966 - Decreto Provincial Nº 102/66 - Facultad de la Provincia para establecer la línea de ribera.

1966 - Decreto Provincial Nº 2335/66 - Deniega solicitud de transferencia sector costero Mar del Plata.

1967 - Ley Provincial Nº 7320 - Tenencia de Bienes del Estado

1968 - Decreto Provincial Nº 976/68 - Bienes del dominio privado.

1968 - Ley Provincial Nº 7443 - Ejercicio del poder de policía por las municipalidades.

1969 - Ley Nacional Nº 18310 - Jurisdicción Nacional en tierras adquiridas en las provincias.

1970 - Sentencia de la Corte Suprema de la Nación del 24/4/70 Juicio reivindicatorio Peralta Ramos.

1971 - Ordenanza General Nº 122 - Urbanización zonas costeras

1971 - Decreto Municipal (MGP) Nº 857/71 - Normas para urbanización en sectores costeros.

1972 - Ley Provincial Nº 7859 - Descentralización administrativa provincial.

1972 - Ordenanza General Nº 147 - Convenio marco con municipios.

1972 - Decreto Provincial Nº 3758/72  Transferencia inmuebles.

1972 - Ordenanza General Nº 155 - Faculta a ejercitar funciones transferidas.

1972 - Resolución Provincial Nº 516/72 - Utilización sector Ruta 11.

1972 - Decreto Municipal (MGP) Nº 1220/72 - Uso sector entre Ruta 11 y la línea de ribera.

1972 - Ley Provincial Nº 7978 - Normas de Construcción para zonas de riberas.

1972 - Decreto Municipal (MGP) Nº 1124/72 - Delegación Municipal de Un precarios a los municipios

1973 - Ordenanzas Municipales (MGP) Nº 3248 y 3254 - Transferencias en sector Saint James y Torreón.

1973 - Decreto Nacional Nº 1513/73 - Convenio entre Nación y Provincia para establecer línea de ribera.

1973 - Decreto Provincial Nº 2643/73 - Convenio por línea de ribera.

1973 - Decreto Provincial Nº 1000/73 - Retrotrae dominio de las playas a la provincia.

1973 - Decreto Municipal (MGP) - Declara conflicto de poderes contra la Provincia.

1973 - Decreto Provincial Nº 4069/73 - Rechaza el recurso de  revocatoria municipal.

1976 - Decreto Provincial Nº 4916/76 - Convenios de transferencia.

1976 - Decreto Municipal (MGP) Nº 1362/76 - Aprueba convenio con Provincia.

1977 - Ley Provincial Nº 8912 - Ley de uso de suelo.

1977 - Decreto Provincial Nº 2862/77 - Convenio transferencia Paseo Costanero Sur.

1978 – Decreto-Ley 9024/78 – Creación Partidos de la Costa, Pinamar y Villa Gesell  1979 -  Decreto-Ley 9245/79 – Creación Partido de Monte Hermoso.

1979 - Ley Provincial Nº 9347 - Municipalización de funciones y servicios.

1979 - Decreto Provincial Nº 2408/79 - Convenio por Punta Mogotes con MGP.

1979 - Ley Provincial Nº 9465 - Ratifica convenio con MGP.

1980 - Ordenanza Municipal (MGP) Nº 4667 - Aprueba convenio con Provincia.

1980 - Ley Provincial Nº 9533 - Régimen de los inmuebles del dominio municipal y provincial.

1981 - Ordenanza Municipal (MGP) Nº 5105 - Autoriza convenio  Provincia por transferencias.

1983 - Ley Provincial Nº 10128 - Modificación Ley 8912 por costeros.

1985 - Decreto Provincial Nº 5657/85 - Extracción de arena en playa.

1987 - Decreto Provincial Nº 1145/87 - Servidumbres de paso en playas del sur.

1987 - Decreto Provincial Nº 8282/87 - Consulta previa por modificación de condiciones de ribera.

1987 - Decreto Provincial Nº 10391/87 –Procedimiento para la fijación de línea de ribera.

1990 - Ley Provincial N° 10887 – Delegación cobro impuesto inmobiliario.

1991 - Decreto Municipal (MGP) N° 1941/91 –Encomienda estudio para la aplicación de la  Ley 10887.

1991 - Ley Provincial N° 11092 –Poder de policía de los municipios

2004 – Decreto Provincial N° 2775/04 –Comisión para la problemática de las costas bonaerenses.

2006 – Decreto Provincial N° 3202/06 –Presupuestos mínimos para la aprobación de proyectos urbanísticos en la zona atlántica bonaerense.

Los disímiles criterios entre la provincia y los municipios respecto al dominio y jurisdicción de las riberas y las playas, han tenido a la Municipalidad del Partido de General Pueyrredon como la más ferviente defensora de la autonomía de las comunas respecto a este importante tema. Las intendencias de Teodoro Bronzini, Rufino Inda, Juan Fava, Jorge Raúl Lombardo y Luis Nuncio Fabrizio, se han destacado –entre otros muchos aspectos de sus relevantes administraciones-, por sus inclaudicables reclamos hacia la provincia ante todo intento o cuestión irresuelta que supusiera un menoscabo a la autonomía municipal. La insistencia en pos del reconocimiento del dominio y la jurisdicción comunal sobre las playas -en particular-, constituyó no sólo una acción coherente con sus principios ideológicos y programáticos, sino una posición reivindicada y sustentada con innumerables antecedentes de carácter legislativo y avalada por la jurisprudencia. Este tema es tan importante que su importancia geo-politica ya lo tratamos en nuestros blogs Paradigma Uebano y Fotos Viejas de Mar del Plata en los siguientes enlaces:

MASTERPLAN DEL PUERTO DE MAR DEL PLATA - DIAGNOSTICO PARA EL CRECIMIENTO DE LA CIUDAD: https://paradigmaurbano.blogspot.com/2011/09/diagnostico-para-el-crecimiento-de-la.html

EL TREN DEL PESCADO: http://fotosviejasdemardelplata.blogspot.com/2019/05/el-tren-del-pescado.html